Конституиране, правомощия и дейност на Комисията за визитации в съдилищата в Кралство Нидерландия
(резюме)
Резюмето може да откриете и в прикачения файл.
Въведение
През 2002 г. Съветът на съдебната власт (Raad voor de rechtspraak) в Кралство Нидерландия започна разработването на система за измерване на качеството на работа на съдилищата, наречена RechtspraaQ. Системата е изготвена и се прилага по начин, гарантиращ ненамеса в работата на съдията по същество и опазването на неговата/нейната независимост и тази на съда. RechtspraaQ се състои от няколко взаимосвързани елемента: проучване оценката на потребителите на правосъдие, проучване на оценката на съдебните служители, одити и визитация от нарочна комисия. Визитацията е заключителният етап от цикъла за оценка на качеството и се извършва на всеки четири години от специално създадена за целта комисия. Най-общо визитацията цели да предостави достоверна картина на това каква грижа се полага от съдилищата и съдебната власт като цяло за качеството на работата им. Въз основа на документи и разговори с представители на съдилищата визитационната комисия изготвя анализ и дава препоръки за подобрение както най-общо за съдебната власт, така и за всеки съд поотделно. Представяме резюме на обобщената информация именно за тази част от системата за измерване на качеството, свързана с т. нар. визитациите в холандските съдилища – техните цели и предмет, състава, правомощията и крайния продукт на визитационната комисия.
Цел на визитацията
Целта на RechtspraaQ е да се подкрепят съдилищата в стремежа им към постоянно подобрение на качеството. Визитацията е един от инструментите, измерващ това постоянно развитие. Отделно от това, а важно да се покаже и на обществото каква грижа се полага за качеството на правосъдието. Затова целта е двояка: прозрачност пред обществото и насърчаване на подобрения в качеството на работата на съда и администрирането на съдебната система. Комисията извършва визитация при спазване на план, който се изготвя от Съдебния съвет в консултации със Събранието на председателите и Колегията на представителите. Планът съдържа темите, в рамката на които се извършва визитацията, както и начина на работа и състава на визитационната комисия. На съдилищата и на Комисията се предлага рамка за оценка на определен брой качествени аспекти, свързани с работата на съдилищата. При оценката на качеството се взема предвид и контекстът, в който трябва да се извършва работата. Референтната рамка за визитация през 2014 г. ползва опита от предишни визитации (2006 г. и 2010 г.). Планът дава на Комисията насоки за избора на теми. Той обаче й предоставя достатъчна самостоятелност за по-нататъшно допълване и задълбочаване на темите.
Теми на визитацията
При извършването на периодични визитации се цели приемственост в темите от предходни визитации. Това спомага за изготвянето на сравнителни анализи, които да проследяват тенденцията за подобряване или влошаване на качеството, да послужат за усъвършенстването на методологията и да систематизират натрупания опит, въз основа на който да се обучават бъдещи членове на Комисията. Темите на визитацията са 4:
1. Организация на професионалната компетентност и специализацията
Поради нарастващите диференциация и сложност на работата, задълбочаващите се процеси на европеизиране и все по-високите изисквания на обществото по отношение на качеството на правораздаване е още по-важно внимателното вглеждане в начина, по който е уредена организацията на професионалния рерсурс в съдебната власт. Освен организирането и поддържането на знания, важни са и организирането и поддържане на умения, които са необходими за ежедневното изпълнение на работните задължения (в това число уменията, необходими за провеждане на съдебно заседание и общуването с медиите). И двата компонента (знания и умения) на понятието се вземат под внимание от визитационната комисия. При извършването на визитация относно тази тема се взимат предвид следните въпроси: доколко съдът е в състояние да изгражда и поддържа знания и умения, които са необходими за приключването на всички видове дела, които се разглеждат в него? Как се прави това? Доколко е изградена организацията за поддържане и използване на професионалната компетентност? Специализират ли се съдиите и/или разглеждат ли се делата тематично, където е необходимо? Отчита ли се това при възлагането на определен вид дела? В каква степен моделът на управление и структурата на ръководния екип допринасят за насърчаването на тази организацията? Какви са възможностите за поддържане на компетентността от индивидуалния професионалист (възможности за саморазвитие)?
2. Обратна връзка относно качеството на правораздавателната дейност и културата на даване на обратна връзка
Съдът, наред с други неща, има задачата да насърчава и качеството на правосъдието, и еднаквото и трайно правоприлагане. Визитацията отделя внимание на начина, по който съдът организира и насърчава обратната връзка относно качеството на правосъдието и разглежда начините, по които са организирани систематично вътрешните механизми за търсене и получаване на обратна връзка. При вътрешните механизми за обратна връзка става дума за резултатите от въззивното и касационното производство, за начина, по който се представят съдиите и др.
Специално внимание заслужава проектът „Проверка на решения по търговските дела“, който дава възможност по систематичен начин да се извърши проверка на професионалното качество (1) на съдебните актове по търговски дела, без да се взема предвид резултатът от делото. Визитационната комисия се спира подробно върху оценката на резултатите от проекта и същевременно оценява самите инструменти и процес на проверка. С други думи, визитационната комисия проверява дали „работи“ инструмента „проверка на решения по търговски дела“, а не изразява становище по конкретни дела.
Развитието на култура, при която предоставянето и получаването на обратна връзка е необходимост по подразбиране, е важна предпоставка за повишаване на компетентността и усъвършенстването както на един орган като цяло, така и на отделния професионалист.
При съдиите се проверява доколко е налице култура, при която те разговарят помежду си критично за качеството на работата, съдебните актове, както и представянето си по време на заседание. В това отношение се обръща внимание на: доколко съдът има поглед върху качеството на своето правораздаване? По какво може да се прецени как съдът оценява това качество и какво прави с резултатите от констатациите? Налице ли е подобрение спрямо 2010 г.? По систематичен начин ли са разработени и гарантирани механизмите за обратна връзка? Как се подхожда към предоставянето и получаването на обратна връзка на ниво организация и ръководство? Какви инициативи са изработени? Водят ли резултатите до коригиране и/или подобрения? С кого съдиите поддържат контакт във връзка с работата си? Съществува ли култура, позволяваща обмена на професионални знания между колегите? Налице ли е климат, в който професионалистите разговарят помежду си критично за качеството на работата, и подпомага ли се това от организацията?
3. Връзки с обществеността
За съдебната система е важно да се търси връзка с нуждите и проблемите, които се усещат в обществото. Въпросът е до каква степен съдебната власт влиза по систематичен начин в диалог със заобикалящата среда (общество, медии, партньори) и до каква степен предвижда процесите и (правомерните) желания в заобикалящата среда, без да губи автентичност и независимост. Въпросите по тази тема са: какви механизми съществуват в съда за влизане в диалог със заобикалящата среда и как функционират тези механизми? Как се гарантира действието на тези механизми? По какъв начин съдът научава за ефекта от съдебните решения върху правните субекти? Какви са последствията от това? По какъв начин съдът се съобразява с (легитимните) очаквания, създадени в заобикалящата среда по отношение на съдебната система относно разглеждането на делата и в разясненията по съдебните актове?
4. Управление, базирано на качеството и разработване на (системата за) качество
Съществено за това да се работи по систематичен и планомерен начин за подобряването на качеството е управлението, базирано на качество. Тук качеството не трябва да се разглежда като стояща встрани част от организацията, а като интегрална съставна част на организацията като цяло и част от политиките и управлението на ежедневните работни процеси и дейности.
Визитационната комисия се спира подробно на управлението, базирано на качество, като разглежда как е организирано това управление и какви инструменти са разработени за целта. Тя обръща специално внимание на разработването на системата за качество RechtspraaQ, разработването на професионални стандарти и други инструменти, които са създадени за стимулиране на подобряване на качеството. При системата за качество RechtspraaQ Комисията разглежда нормативната рамка и действащите инструменти за измерване (в т.ч. проучване на оценката на потребителите, проучване на удовлетвореността на служителите, одити). Когато става дума за горното, се мисли по следните въпроси:
Прилага ли съдът интегрален подход към качеството и ако да, в какво се изразява това и как се осъществява? По какъв начин се съотнася управлението, основано на качество към управлението, базирано на парични средства, продуктивност и време за обработка на делата, обществените изисквания, вътрешните изисквания и организационните промени? По какъв начин съдът получава информация, например, за работната натовареност? Какво въздействие има натовареността върху качеството на работата и как използва тази информация? По какъв начин по-нататък се осъществява управлението, базирано на качество, в рамките на съда на ниво ръководство и отделни съдии? Как се организира диалогът между редовите съдии помежду им и между тях и ръководството? До каква степен съдът използва системата за качество RechtspraaQ? Какви други инструменти се прилагат? В каква степен, например, са разработени и са известни минимални изисквания и стандарти за качество? Какво се случва при отклоняване от стандартите? Какво прави съдът с резултатите от прилагането на тези инструменти и водят ли тези резултати до подобряване на качеството? Какво е било направено с препоръките от визитацията през 2010 г.?
Оценъчна рамка
При оценката на представения от съдилищата материал и разговорите, които визитационната комисия провежда в съдилищата, се обсъждат не само отговорите на това какво предприемат съдилищата по отношение на всяка от темите, но същевременно и отговорите на въпроса дали съдилищата имат поглед за полезния резултат от усилията си и дали в действителност се стремят към този резултат посредством преследването на конкретни цели. Става дума за това доколко съдилищата активно и структурирано прокарват подобрения. При оценката на състоянието визитационната комисия използва нормите (за качество), валидни в рамките на съдебната система, както и собствените си експертни знания. Визитационната комисия разработва тези теми по такъв начин, че да помогне на съдилищата в тяхното по-нататъшно развитие, като е заложено постигане на обучителен ефект и непрестанното подобрение на качеството.
По-конкретно тук може да се помисли за следното:
Доколко е конкретизирана дадена политика по отношение на сповенатите теми и доколко тя намира практическо приложение, прави ли се периодична оценка? Как се оценяват дейностите за внасяне на подобрение в съотношение с (i) общото състояние на процесите в съдебната система и (ii) онова, което може да се очаква от съдилищата съгласно обществената представа? Доколко в съда има подкрепа/готовност за подобрение и обновяване по съответната тема и какви условия за това са налице и/или липсват?
Визитационна комисия
Съдебният съвет избира визитационна комисия, която се състои от 15 души: 9 външни (за съдебната власт) членове, от които 1 председател (за 2014 г. председател е Йоб Коен – бивш кмет на Амстердам) и 1 заместник-председател. Членовете се назначават и освобождават по решение на Съвета. Препоръчително е шестте вътрешни членове на Комисията да са: двама члена от ръководството на съд, един председател на отделение и трима съдии от по-висши инстанции. Външните членове се набират от различни професионални сфери – например от адвокатурата, публичната администрация, университетите, бизнеса, прокуратурата, журналисти, НПО. Те биват поканени въз основа на особена експертност, опит и обществено положение (2).
Във всеки отделен съд визитацията се извършва от комисия от пет членове, наречена „малка комисия”. Съставите на малките комисии се сформират от състава на Визитационната. Всяка малка комисия се състои от двама вътрешни и трима външни членове. Препоръчително е председателят на визитационната комисия да присъства поне един ден във всеки съд.
За нуждите на визитацията се назначава Секретариат. Той подкрепя Визитационната комисия както организационно, така и по същество, и старателно подготвя визитацията, осъществява комуникацията със съдилищата и изготвя подробен план за действие. Той се състои от: един ръководител на проект, същевременно и началник на секретариата и общ секретар; един заместник-ръководител на проект, същевременно и секретар на проект; двама секретари по същество. На съдилищата се отправят няколко въпроса, свързани с темите на визитацията, въз основа на които съдилищата следва да напишат кратко изложение. То представлява вид форма на самооценка. Изложението се състои от най-много двадесет страници, като за отговори на въпроси, при необходимост, се прави препратка към определени документи. Тези документи се изпращат заедно с изложението на Секретариата, който изготвя списък с въпроси, по който се провеждат последващи дискусии в съдилищата. Преди изготвяне на изложението за самооценка съдилищата получават анкета по темите на визитацията. Анкетата се провежда сред съдии и съдебни служители. Секретариатът изготвя анализ на резултатите от тази анкета и го изпраща на ръководството на съда, който може да го използва и като въвеждаща информация при изготвянето на самооценката.
След получаване на информцията Секретариатът проверява пълнотата на изпратения материал и, ако е необходимо, изисква от съдилищата допълнения. Ако времето позволява, с всички съдилища се провежда предварителен (телефонен) разговор, за да се обсъди материалът и да се подготви последващото посещение. Секретариатът изпраща материала заедно с кратка обобщаваща бележка на членовете на визитационната комисия. Предоставената информация служи за основа на разговорите, които ще се водят в съдилището.
Посещения
Преди посещенията в съдилищата Комисия извършва подготвителна дейност, изразяваща се в конкретизиране на референтната и оценъчната рамка, сформиране на т.нар. „малки комисии”, обсъждане на предоставената от съда информация и др. Съдилищата биват допълнително информирани относно състава на малките комисии, периодите на посещенията и темите и въпросите, които ще се обсъждат по време на посещението. Малката комисия използва посещението в съда, за да добие по-пълна представа за значението на писмения материал, при нужда да събере липсваща информация и за да удостовери ефектът на провежданата политика на практиката. Продължителността на посещението e най-много два пълни работни дни за всеки съд. Разговорите се провеждат при затворени врата. Осигурява се и време за свободен прием, така че всички желаещи да имат възможността да проведат разговор с комисията. Анонимността на лицата, участвали в разговорите, се гарантира.
Индивидуална обратна връзка за всеки съд
След всяко посещение малката комисия обсъжда помежду си констатациите от посещението. Впоследствие Секретариатът изготвя проектодоклад със заключения от визитацията. В случай че съществува несъответствие между материала и резултатите от посещението, това може да бъде записано. Секретариатът съгласува проектодоклада с малката комисия. В най-кратки срокове проектодокладът се предоставя от малката комисия на ръководството на съда и на останалите членове на Визитационната комисия. Малката комисия в тази фаза може да задава допълнителни въпроси на съда, който пък има възможността да предостави допълнителна информация и в срок от две седмици може да предостави писмени бележки. В проектодоклада са включени само констатации. След обратната връзка от съда и останалите членове на Визитационната комисия проектодокладът се трансформира в писмена индивидуална обратна връзка с констатации и заключение. Ръководството на съда все още може да реагира. Впоследствие, реакцията на съда заедно с писмената обратна връзка се предоставят на Комисията. Накрая тя решава как ще изглежда окончателната обратна връзка, която се изпраща до ръководството на съда.
Обобщаващ доклад
В заключителен обобщаващ доклад Визитационната комисия излага картина на състоянието в съдилищата във връзка с темите на визитацията. В доклада се разглеждат констатациите от дните на посещение и предоставения материал. Той не предоставя рейтинг на всеки отделен съд, а се прави оценка на ситуацията в съдилищата по отделните теми. Справка за начина на оценяване може да се направи в референтната и оценъчна рамка. По всяка тема Визитационната комисия излага какво е състоянието, дава оценка на това състояние и прави препоръки. Тъй като целта на доклада е и да се даде възможност за подобрения в качеството на съдебната система, в него се споменават най-добрите практики и анализи на причините за различията по всяка тема. В обобщаващия доклад Визитационната комисия може да посочи силни страни и заслужаващи внимание проблеми за всяко отделно съдилище.
Индивидуалните обратни връзки за всеки съд не са публични, но се предоставят за информация на членовете на Съдебния съвет. Той не разгласява допълнително тази информация. По какъв начин ръководството на съда ще сподели индивидуалната обратна връзка със служителите си, с ръководствата на други съдилища или с други лица, се определя от индивидуалното ръководство на съда. Обобщеният доклад се предоставя на Съдебния съвет и Събранието на председателите. Докладът може да се използва за информиране на всички заинтересовани относно качеството на съдебната система. Документацията, въз основа на която е изготвен докладът от визитацията, се съхранява в архив, достъп до който имат само упълномощени лица.
(1) Под професионално качество на даден съдебен акт се разбира „степента, в която даден съдебен акт е структуриран професионално-технически, а именно дали е четим и ясен, не прекалено дълъг, консистентен, и отговаря процедурно и материално на служебните изисквания, като това се изразява в едно убедително и приемливо решение“, както е формулирано от Комисията Нелеман (2010). Разработената от комисията Нелеман контролна рамка поради това не включва други индикатори за качество, като например времето за изработка или приложението на правото.
(2) Външните членове получават от Съдебния съвет възнаграждение, чийто размер се определя от Съвета, а вътрешните – от съда, в който работят – компенсация във време.