(Обобщение на противоречива съдебна практика по чл. 35а и сл. З
Константин Кунчев*
Правните последици на решението на КС за обявяване на закон за противоконституционен са спорни. В доктрината споровете са концентрирани около въпросите, предмет на решение № 22 от 31.10.1995 г. по конст. д. № 25/1995 г. на Конституционния съд (КС), а именно: 1. КС отменя ли противоконституционния закон, или само суспендира прилагането му; 2. Тогава, когато противоконституционният закон е отменил или изменил друг закон, има ли решението на КС обратно действие, т.е. възстановява ли се действието на отменения закон, респ. на редакцията преди изменението[1].
В съдебната практика обаче съществените въпроси имат друг фокус: 1. Дали съдът, сезиран със спор, следва да откаже да приложи закон, приложим към материалното правоотношение, когато законът впоследствие, по време на висящността на делото, бъде обявен за противоконституционен (действие на решението на КС по висящите правоотношения); 2. Как действа решението на КС в случаите, когато противоконституционният закон или друг акт на НС е приложен по отношение на даден правен субект и му е причинил вреда или друго неблагоприятно въздействие, преди да бъде постановено решението на КС (действие на решението на КС по приключили правоотношения).
Споделям тезата, че решенията на Конституционния съд, с които се обявява закон за противоконституционен, имат действие занапред, но това тяхно действие не е само по отношение на възникнали след влизане в сила на решението юридически факти, а и по отношение на юридически факти, които са възникнали при действието и въз основа на обявената за противоконституционна норма. Т.е. решението на Конституционния съд има действие и по отношение на всички висящи, незавършени, но възникнали на основата на обявената за противоконституционна норма правоотношения[2]. Аргументите ми са следните:
Вярно е, че актът, обявен за противоконституционен от КС, не се прилага от деня на влизане на решението на КС в сила – арг. чл. 151, ал. 2, изр. 3 КРБ, т.е. занапред[3]. Вярно е също така, че съгласно чл. 22, ал. 4 ЗКС възникналите правни последици от обявения за неконституционен акт се уреждат от органа, който го е постановил. От нито една от тези две норми не следва обаче, че в периода до обявяването му за противоконституционен един закон поражда всички правни последици на перфектен закон[4]и само от благоволението на Народното събрание зависи дали ще бъде приет последващ корекционен и/или обезщетителен закон.
Чл. 151, ал. 2, изр. 3 КРБ урежда конститутивното действие на решението на КС, установяващо противоконституционност на закон – той занапред не се прилага, което в практиката на КС (решение № 22 от 31.10.1995 г. по конст. д. № 25/1995 г., КС) се приема за отмяна на закона и евентуално за възстановяване действието на отменените или изменените редакции на закона преди приемането на противоконституционната му редакция. Всъщност значението на тази норма е, че от влизане в сила на решението на КС всички държавни органи, вкл. съдилищата, са длъжни да не го прилагат. Съдилищата са длъжни да откажат да го приложат по всички висящи дела, а останалите държавни органи – по всички неприключили правоотношения[5].
На следващо място, чл. 151, ал. 2, изр. 3 КРБ не урежда сила на пресъдено нещо на решението на решението на КС, установяващо противоконституционност на закон. Разликата между силата на пресъдено нещо на едно съдебно решение и конститутивното му действие е, че силата на пресъдено нещо на решението приключва правния спор, предмет на делото, като отрича или потвърждава правото, предмет на спора, и го прави безспорно, регулира поведението на спорещите страни за в бъдеще и прави спора непререшаем, докато конститутивното действие на решението внася правна промяна в материалните отношения на страните по спора[6]. Всеки правен спор, приключил с решение по същество, формира сила на пресъдено нещо, но само определени решения на съда имат преобразуващо действие. Решението по чл. 151, ал. 2, изр. 3 КРБ има конститутивно действие. Същевременно, съгласно чл. 14, ал. 6 ЗКС решенията на КС са задължителни за всички държавни органи, юридически лица и граждани. Задължителността, която има предвид ЗКС в посочената норма, урежда силата на пресъдено нещо на решението на КС[7]– както на решението, което установява противоконституционност на закон, така и на това, което отхвърля искането за обявяване на закон за неконституционен. Нейните субективни предели са изключително широки – тази сила на пресъдено нещо обвързва всички правни субекти в страната и всички държавни органи – вкл. и съдилищата.
Именно по тази причина, когато противоконституционният закон или друг акт на НС е приложен по отношение на даден правен субект и му е причинил вреда преди да бъде постановено решението на КС, правният субект има право на обезщетение за причинената му вреда, като в процеса на доказване съдът е длъжен да приеме, че е налице противоправност.
Когато обаче противоконституционният закон или друг акт на НС е приложен посредством индивидуален административен акт или съдебно решение и те са влезли в сила, то решението на КС само по себе си не може да доведе нито до обезщетяване на вредите от противоконституционния акт на НС, нито до възстановяване на положението преди действието на акта на НС[8]. Влезлият в сила индивидуален административен акт се ползва със стабилност, а влязлото в сила съдебно решение, дори и да е неправилно, се полза със сила на пресъдено нещо. Увреденият адресат на такива актове следва да поиска възобновяване на производството по реда на глава седма АПК, глава XIVАПК, глава двадесет и четвърта ГПК или глава XXXIIIНПК. Когато това не е възможно, увреденият трябва да чака Народното събрание да изпълни задължението си по чл. 22, ал. 4 ЗКС да уреди възникналите правни последици от обявения за неконституционен акт[9], или да търсят друга защита – в правото на ЕС или пред ЕСПЧ.
4. Заключение
Уреденият в Конституцията от 1991 г. пряк контрол за конституционност има редица недостатъци, вътрешно присъщи на уредба, която не предвижда нито пряка конституционна жалба[10], каквато съществува в почти всички континенталноевропейски правни системи, нито възможност за преюдициално запитване от типа на френския „приоритетен въпрос за конституционност“ (чл. 61, ал. 1 ФрК от 23.07.2018 г.)– през филтъра на върховен съд[11].За страните по което и да е дело е невъзможно да предизвикат спор за конституционност на закон пред КС. В най-добрия случай, и ако спорът не попада в предвидените в законите изключения от касационен контрол, страната може да се надява едва когато спорът достигне ВКС или ВАС конкретният състав на върховния съд да прояви разум и да отнесе спора за конституционността пред КС. В останалите случаи, и при липсата на активна политика на ВКС/ВАС за сезиране на КС, за страната трябва да остане поне надеждата, че инстанционните съдилища ще вникнат активно в аргументите за противоконституционност, които излага.
Активизирането именно на инстанционните съдилища е една от надеждите за подобряване на контрола за конституционност върху приеманите от Народното събрание закони. То може да стане най-бързо и решително, ако на инстанционните съдилища се предостави правото да отправят искания до КС за обявяване на противоконституционност на приложим по делото закон. Такова предложение вече е правено в нашата доктрина[12]и ние го поддържаме.
Време е ВКС и ВАС да поставят въпроса за задължително тълкуване на чл. 5, ал. 1 и ал. 2 и чл. 151, ал. 2 от Конституцията пред КС, за да придаде той реално полезно регулативно действие на конституционните норми. Въпросът за тълкуването се поставя именно с оглед необходимостта в практиката съдът при постановяване на решенията си да има сигурна перспектива, че може да тълкуване и прилага и Конституцията, защото без тълкуване никоя норма не може да бъде приложена. Време е, защото бездействието ще нанесе и нанася огромни вреди върху българското правораздаване. Време е всеки правник да открие Конституцията за своята правна дейност, да я спазва и следва и така да я утвърди като истинско живо право, както е създадена от народа чрез действията на представителните във седмото велико народено събрание.
Намеренията на конституционният законодател, създал изричните разпоредби на чл. 5, ал. 1 КРБ и чл. 5, ал. 2 КРБ, могат да бъдат демонстрирани със следните цитати от обсъжданията при приемането на КРБ:
„Много важен е фактът, че се предвижда непосредственото действие на конституцията като изключително силна гаранция за реализацията на правата на гражданите“[13].
„Чл. 5, ал. 1 не е програма или декларация. Това е основен, върховен и пряко приложим закон, на който гражданите могат да се позовават както пред административните органи, така и пред съдебните“[14].
„Нужен е правен механизъм, за да гарантира права и този механизъм е добре даден: Първо, върховенството на конституцията има пряко действие – всеки може да се позове пряко на нея за защита на своите права. Второ, всеки може да се обърне към съдебната власт, ако му е нарушено конституционното право, и да получи защита от нея. Трето, Конституционният съд отменя закон, ако противоречи на Конституцията“[15].
„Проблемът за върховенството на Конституцията и за нейното непосредствено действие са два отделни проблема и от правно-техническа гледна точка те трябва да бъдат изразени в две самостоятелни алинеи“[16].
„Напомням, че чл. 56 се отнася до принципа, че основните права на гражданите са неотменими... тук предложението е никой да не може да посегне и на чл. 5, ал. 2, освен Великото народно събрание“[17].
„Разпоредбите на чл. 5, ал. 2 и ал. 4 и целият чл. 56 са ключ към целия механизъм на Конституцията... В ал. 2 се прогласява непосредственото действие на конституционните разпоредби, което е едно от най-големите достойнства на тази Конституция и я прави различна от всички наши конституции“[18].
„Чл. 5, ал. 2 е една правна гаранция, която дава възможност на всеки един гражданин пряко да се позове на текстовете на Конституцията пред съд или пред който и да е друг държавен орган“[19].
„Предлагаме една нова редакция на § 3, ал. 1 иал. 2 ПЗР КРБ, която е проявление на големия принцип за непосредственото действие на разпоредбите на Конституцията“[20].
В правовата държава съдът е конституционно призван орган да правораздава съобразно точния смисъл и цел на закона, като не следва да се самоограничава до тясно и буквалистично прилагане на закона. Съдът е отговорен да издири точния смисъл на закона и да му придаде реален ефект в защита правата на гражданите. За да имат реален регулативен ефект законите и съдебните актове, всички участници в гражданския оборот следва да се стремят да познават закона и да изпълняват добросъвестно задълженията си. Най-важната цел пред България е утвърждаването и развитие на законността и държавността, която цел е единствено възможна при обществено и институционално единодействие. Мотивите на съда имат съществено регулиращо значение за изграждането на правната система чрез подземно развитие на правните норми[21]. Провноунищожително е мотивите на съда да са оръдие на несправедливостта, а принципът “власт власт възпира” да не сработва. Защо у нас този принцип изглежда закърнял? Защото за времето на целия преход съдебната власт не осмисля сама себе си като такава. Изпитва притеснение и съмнение в правомощията си да бъде гарант на законността, когато те не са във финансов интерес на държавата или големите корпоративни субекти. Понякога конюнктурно силната страна не е държавата, а корпорация или банка, тогава съдът отново не може да е плах и безотговорен. Оправданията, че такъв е законът, такава е Конституцията, не го освобождава от дължимото поведение на върховен пазител на правото. Напротив, Конституцията предвижда отговорност на държавата за всеки незаконен акт (чл. 7). Предвижда както прякото действие на конституционната разпоредба, така и нейния примат. Незаконност от най-висш порядък е действие, което е извършено при явно несъответствие с конституционна норма и с противна на нейната цел. Тази незаконност безспорно може да е акт на всеки държавен орган включително Народното събрание. Няма изключени актове или органи, всички те са подчинени на Конституцията, който е основополагащият фундаментален ценностен консенсус на обществото и всеки акт следва да се съобразява с това.
Повод за въпроса, който поставям, е създадената съдебна практика по редица казуси във връзка с един действал няколко месеца през 2014 г. закон. Считано от 1.01.2014 г. с § 6, т. 2 и т. 3 от Закона за държавния бюджет на Република България за 2014 г. (отменен) е въведена такса за производство на електрическа енергия от вятърна и слънчева енергия. Размерът на таксата, която производителите на такава енергия внасят, се определя като процент (20%) от преференциалната цена за тази енергия и от количеството изкупена електрическа енергия от обществения доставчик и от крайните снабдители. Производителите на електрическа енергия от вятърна и слънчева енергия са задължени за таксата по ал. 1. Събраната по реда на чл. 35а ЗЕВИ такса е държавно публично вземане, събирано в условията на финансов автоматизъм – то се удържа и внася от обществения доставчик, съответно от крайния снабдител. С решение № 13 от 31.07.2014 г. на Конституционния съд, влязло в сила на 10.08.2014 г.,посочените норми от ПЗР на ЗДБРБ за 2014 г. са обявени за противоконституционни. Междувременно обаче са събирани такси в тежест на производителите на електрическа енергия от вятърна и слънчева енергия, които опитват по съдебен ред да възстановят сумите или да потърсят обезщетение за нанесените им вреди[22].
Казусите, възникнали във връзка с последиците на действието на § 6, т.т. 2 и т. 3 от ЗДБРБ за 2014 г. (отменен), тук не се разглеждат, а се осъждат два основополагащи въпроса:
1. Могат ли съдилищата да упражняват косвен[23]контрол за конституционност по отношение на законите, приети при действието на КРБ.
2. Какво е действието на решението на КС, с което се обявява противоконституционността на закон.
В конкретните дела обаче дори не се изисква съдът да осъществи контрол за конституционност, а да съобрази решение на КС по висящо гражданскоправно дело, че този закон е противоконституционен и всички пари, получени поради действието на този закон, подлежат на връщане. Само един въпрос е от значение за правото на собственост и на свободна стопанска инициатива – самоизпълняеми правни норми ли са[24], т.е. годни ли са, ако бъдат нарушени по какъвто и да е начин и с каквито и да било средства, съдът да може да установи противоправността. Отговорът в случая е да, поради което дори да беше закъснял КС с решението си, то съдът отново беше длъжен да признае, че закон с такова съдържание очевидно нарушава фундаменталните конституционно гарантирани права и да даде защита. В противен случай не би имало правосъдие, основано на Конституцията.
Противоправността е обективно явление и тя винаги е била налице. Но наред с първоначалната противоправност е последвала нова – Народното събрание противоправно е бездействало да отстрани последиците от неконституционния си акт. Иначе казано – допусната е двойна противоправност – противоправно се отнема, а след това противоправно се задържа, взелият не връща, т.е. незаконността е занапред и продължава да се подържа незаконно. В част от съдебните актове по тези дела се съдържат необясними изводи, като се приема, че парите са взети, когато законът не е бил обявен за противоконституционен и затова съдът нищо не може да направи. Само Народното събрание можело да реши да върне парите, но срещу неговото противпоравно бездействие ощетените от държавата лица нямат правна защита. Следователно налице е узаконен правен произвол и правен вакуум, а съдът по висящи дела прехвърля горещия картоф на Народното събрание. Така неправдата се е превърнала в правен ред, а фактически немислимото – да вземеш незаконно пари от някой и да отказваш да му ги върнеш, като само от теб да зависи дали кога и как ще му ги върнеш, без никой да може да те принуди – е правен абсурд.
Подобен подход в правораздаването руши принципа на законност, на неприкоснованост на собствеността, не създава предсказуема и ясна регламентация на икономиката, обезсмисля и обезсилва съда, който трябва да създава сигурност, че дори когато държавата наруши правата ти, съществува съд, който да възстанови справедливостта. Струва ми се, че част от посочените по-долу съдебни актове са разколебани в разбирането си за тази мисия на съда, тъй като с лека ръка, водени от прост формализъм, узаконяват очевидната неправда. Затова трябва да потърсим начини заедно да излезем от ситуацията на мимикрия и да си дадем сметка за грешките, които допускаме при отстояване на идеята за правова държава, като неотклонно защитаваме принципа на законност над всеки частен личен интерес и без компромис прилагаме точно закона към всички еднакво, включително и спрямо държавата. При незаконно действие съдът следва да възстанови справедливостта и да не допуска нова неправда, дори тогава, когато самата държава е създала тази неправда, иначе няма смисъл от съда. Да размиваме отговорността на държавата с отговорността на нейните органи е същото като да обвиняваме ръцете си, че бият детето. И да не се крием зад Конституцията и правото на Европейския съд, защото то никога не може да е основание за произвол и неправда. Представям обобщението на противоречивата съдебна практика по чл. 35а и сл. ЗЕВИ с надеждата, че така поставям началото на честен разговор между съдиите относно смисъла и ценността на правораздавателната власт в България. За да се върне достойнството, уважението и доверието в призванието съдия, сега повече от всякога цялата отговорност е в нас и нашите усилия да правораздаваме с отговорност и мисъл за принципите на държавността и справедливостта.