Възможност за ВАС да се произнесе по актове, които не са от негова подсъдност

(Теория за ВАС като регулатор на компетентностите)[1]

Проф. Петко Стайнов[2]

Възможност за ВАС да се произнесе по актове, които не са от негова подсъдност word

Възможност за ВАС да се произнесе по актове, които не са от негова подсъдност pdf

          Приетият през 1912 г. Закон за административното правосъдие е несъмнено един от най-силните опити за укрепване на правовата държава при действието на Търновската конституция. Само три години след приемането на закона и по-малко от две години от създаването на Върховния административен съд на Царство България, през 1915 г., бива нанесен голям удар на административното правосъдие с премахването по политически съображения на съдебния контрол над актовете на назначение, уволнение, наказване и преместване на държавни служители. За чест на тогавашния Върховен административен съд той създава практика, която поне частично  парира това неудачно законодателно разрешение. Тази практика научно се рационалилизира от акад. Петко Стайнов в текста, който ви предлагаме.

1. Разширение възможностите за действие на ВАС

 Разглеждането по един по-задълбочен начин на петте повода за отмяна на административни актове, изброени в чл. 44 НЗАП винаги е водило до интересни заключения и до важни разширения на обсега на действие на Върховния административен съд като съд за отмяна.

Разширението на възможностите за действие на ВАС по четвъртия (превратно упражнение на власт) и петия (из­вращение на фактите) поводи за отмяна (чл. 44 НЗАП) води между другото, при някои случаи, до известно надникване по съществото на обжалвания пред съда административен акт; тия случаи ние сме имали възможност да разгледаме на друго място.

Третият повод за отмяна на чл. 44 НЗАП – на­рушение на закона – дава възможност за разширение об­сега на действие на ВАС в други посоки, главно, защото той е всъщност най-разтегливият и най-обемистият повод за отмяна; той обхваща, така да се каже, и всички останали, четири повода, защото, при известно осветление, може да се сметне, че във всичките пет случая на поводи за отмяна, в края на краищата, се касае все за „нарушение на закона“.

Най-тесен от всички поводи е вторият повод за от­мяна, чл. 44 т. 2 НЗАП: неспазването на съществените законни форми. При него, в различие от третия, четвъртия и петия повод за отмяна, няма абсолютно никакво надник­ване по съществото на административния акт. При него произнасянето на ВАС е най-опростено: „да“ или „не“: дали една точно опре­делена форма е била налице при издаването на обжалвания административен акт. Самите форми, в различие от фактите по петия повод за отмяна, не се подлагат от ВАС на никаква преценка по съдържание; не се търси да се установява от съда значението, което авторът на административния акт им е отдавал, нито пък е възможно – именно защото се касае за установяването наличността на една форма, а не на един факт – да се търси да се доказва някакво подставяне, чрез което авторът на акта да е искал да представи другояче работите или да постигне по други цели.

Във връзка с първия повод за отмяна – некомпетентност или превишение на власт – в по-ново време чрез едно интересно развитие на юриспруденцията на нашия ВАС се стигна до едно съществено увеличение на неговия обсег на действие. Ние си поставяме за задача да разгледаме тук значението, което ВАС е отдал в последно време на първия повод за отмяна.

Некомпетентност като повод за отмяна, по смисъла и на чл. 44, т. 1 НЗАП съставлява по своето естество липса на установено по силата на закон правомощие да се из­върши един акт от едно служебно лице, от един чиновник, от един орган на активна администрация; това е значи правната невъзможност за един орган на власт да развие една определена дейност и, както е в случая, да издаде определен административен акт, какъвто може да бъде издаден само от друго служебно лице, от друг орган на власт.

Анализът на случаите, при които ВАС е прибягнал до изполването на този повод за отменяване на админи­стративни актове, открива съвсем нови възможности за опазване законността в страната, чрез намесата на адми­нистративното правосъдие. Тази важна еволюция е просле­дена от г-н проф. А. С. Ангелов в една извънредно инте­ресна и пълна с нови идеи студия: „Граници на некомпетентността на административния съд по частноправни спорове“. Архив за правни науки. г. II. януари-февруари 1942 г., с. 121 сл.

Ние бихме искали сега, като вземем за изходна точка изучванията на г. Ангелов, да се спрем също така на този повод за отмяна, и то специално само за да проследим, доколко той открива нови възможности да се приемат за разглеждане от ВАС жалби срещу актове, които на пръв поглед и дори поначало не са подсждни на ВАС.

Като пристъпваме към тия бележки, ние държим обаче да подчертаем, както това сме правили и друг път, че за избягване на смешение в тая материя, необходимо е да се употребяват два различни израза, които отговарят и на две различни понятия: компетентност и подсъдност.

„Компетентност“, би трябвало, за яснота, да се упо­требява за волеизявленията на органите на активната администрация в смисъл на онова, което някои наши фи­лолози нарекоха на времето „делокръг“, а някои наши юристи днес често наричат „правомощие“: компетентност на министъра да издаде този или онзи административен акт; компе­тентност на общинския съвет да издаде едно или друго решение – пак административен акт. „Подсъдност“ (ако и да от­говаря на чуждицата „компетентност“) да се запази, само за по-голяма яснота, за решенията на съдилища и юрис­дикции: подсъдност на Върховния административен съд, дело, подсъдно на военнополевия съд, подсъдност на контролната коми­сия по данъците.

 2. Случаите на неподсъдност за ВАС

 След тая предварителна бележка ние бихме желали да установим като изходно начало следното:

Подсъдността за отмяна на ВАС се обуславя от по­нятието административен акт; подсъдни са на ВАС като съд за отмяна всички жалби срещу административни актове на публичните власти – чл. 29 НЗАП. От подсждността на ВАС, така както е формулирана като основно положение в този чл. 29, има ограничения в две посоки, по две руб­рики:

Рубрика А. Не са подсадни пред ВАС за отмяна жалби срещу актове, които всъщност, по естеството на упраж­няваната въ тях функция, не са административни актове на публична власт, по смисъла на чл. 29 НЗАП. Така по­гледнато, в тая посока на ограничението, ще има три случая на неподсждност: 1. За законодателни актове и изобщо за ак­тове на законодателното тяло; 2. За съдебни актове и изобщо за актове издавани от „съдебни места и лица“ и 3. За вътрешни служебни актове, т.е. такива, които се издават от разни служители на администрацията, та дори и от такива, които същевременно са и органи на власт, но които (актове), не са правни сделки, не са волеизявления на власт, не са административни актове.

Тия три случая на неподсждност не са изброени в Закона за адмистративното правосждие. Те са резултат на общата система на държавното устройство у нас и няма нужда да бъдат указвани в особен текст: основата на тази не­подсъдност всъщност е самият чл. 29 НЗАП, гдето се поставя за основа на подсъдността основното понятие: административен акт на публичната власт.

Рубрика В. Не са подсъдни пред ВАС жалби за отмяна в пет изброени в самия закон за адмистративното пра­восъдие случаи, в чл. 31. Към тях трябва да прибавим и случая, в който, при изрично предписание на особен текст от закон, определени административни актове изрично са изключени от каквото и да е съдебно обжалване; тяхното число особно много се увеличи в последно време. (Напр. по Закона за защита на нацията, на Закона за облекчаване на продоволствието и регулиране на цените и др.[1])

Случаитe, в които изрично се обявява в самия Закон за адмистративното правосъдие, че няма да има подсъдност на ВАС по жалби за отмяна, са изброени в чл. 31: 1) дела, които по действащите закони са подсждни на обикновените съдилища; 2) висшите правителствени актове; 3) актовете по назнача­ване, уволнение и пр. на чиновниците; 4) делата, разреше­нието на които е предоставено на свободното усмотрение на властта и 5) дисциплинарните дела.

3. Очертаването на теорията

Въпросът, който се поставя сега, е следният: при тия случаи, в които поначало не може да се подава жалба за отмяна, защото принципно или по силата на особен текст се изключва подсъдността на ВАС, не се ли явява понякога възможност, при известни положения и при изтъкване из­вестни пороци на акта, да се стигне до едно обжалване пред ВАС и дори до отмяна на такива актове?

Една такава възможност е създадена вече чрез пре­дявяване четвъртия повод за отмяна: превратно упраж­нение на власт; чрез този повод за отмsна става въз­можно да се отменят от ВАС административни актове, в които е проявено и свободно усмотрение, когато се докаже че целта, за която е упражнено това свободно усмотрение, не е оная, която законът е имал предвид. По такъв начин, дори и при наличността на чл. 31, ал. 4 НЗАП, който обя­вява, че не са подсъдни пред ВАС делата, разрешението на които по законите е предоставено на свободното усмотре­ние на органите на властта, става възможно, разбира се само във връзка с подлагане на преценка от съда на правно релевантния елемент при свободното усмотрение – целта, извращение на предвидената в закона цел – да се сезира и произнесе ВАС по обжалване за отмяна на такъв адмативен акт.

Но сега постепенно се изгражда от нашия ВАС една юриспруденция, която дава възможност да се подлагат на обсъждане и отмяна от съд и други актове, за които иначе няма подсъдност пред ВАС. Тази възможност е създадена за съда, чрез едно ново схващане за значени­ето на обсега и ролята на първия повод за отмана: некомпетентността. Това схващане бихме могли да наречем юриспруденциална теория за ВАС, като регулатор на компетентностите[2]. Ние имахме случай да набележим тая теория още през 1936 г. в „Административно правосъдие“, т. I, с. 372.

Поради естеството на работите, чрез този повод за отмяна не може да се тури в движение ВАС, за да се произ­несе по жалба за отмяна срещу акт на законодателната власт – Народното събрание: дори и при поддържаме, че има некомпетентност, ВАС не би могал да се сезира с жалба за отмяна срещу акт на Народното събрание; в тоя слу­чай наистина би могло да се говори за абсолютна неподсъдност. Тази абсолютност отива до там, че ВАС не би се решил, дори и при предявяване повод за некомпетентност, да подложи на преценка и отмяна някои актове на вътрешно управление на Народното събрание, които сами по себе си не са по естеството си законодателни актове: изключване на народни представители от заседание; лишаване от мандат на народни представители; отнемане дневни пари поради отсътствие; недопущане някой журналист в журналистическата ложа и др.

4. Действието на порока пълна и явна некомпетентност

Така че предстои да разгледаме действието на некомпетентността във връзка с обжалвания пред ВАС на другите видове актове, изключени от подсъдност на ВАС.

Обжалванията за отмsна срещу адм. актове на публ. власти целят да наложат чрез съд съобразяването на тия актове със закона. На това основание поначало ВАС, и въобще всяка друга юрисдикция, не може да се меси в целесъобразността, а само в законосъобразността на адми­нистративния акт. Един съд може да преценява само правнорелевантни елементи, но не и елементи на удобност, навременост, полезност и изобщо целесъобразност, които са предоставени обикновено за преценяване по свободно усмотрение от органа на активната администрация.

Би могло дори да се каже, че забраната по чл. 31, ал. 4 НЗАП за ВАС да се произнася по дела на свободно усмо­трение, не е никакво особно изключение от общата клауза за подсъдност по админ. актове, установена съ чл. 29 НЗАП, защото, дори и без чл. 31, ал. 4, ВАС, по силата на общите начала, именно защото е съд, а не някакъв особен йерархически висш началник, пак не би могал да се произнася по дела на свободно усмотрение.

Ето защо, макар и при малко по-друго осветление, пра­вилно е съждението на г. Ангелов (op. cit., с. 125), че всъщност забраната на чл. 31, т. 4 за дела на свободно усмотрение, няма характер на едно по-особно изключение от подсъдността на ВАС.

С „теорията за ВАС като регулатор на компетентностите“, която изцяло е създание на юриспруден­цията, се поставя от ВАС като начало (ако и сам ВАС да не смее да отиде докрай в изводите от своята собствена теория), че дори и когато се касае за един акт, по който иначе няма подсъдност на ВАС [било по случая, предвиден по-горе в рубриката А, било в рубриката Б], щом такъв акт бъде издаден от явно некомпетентен орган, то ВАС следва да приеме, въпреки всичко, за разглеждане една жалба срещу такъв акт по повода некомпетентност; така обжалваният акт всъщност не е точно актът, срещу който не се допуща жалба за отмена, а един съвсем различен акт на орган, който своеволно е направил едно волеизявление на власт, и, по силата на привилегията на предварително изпълнение, която притежават актовете на органи на власт, търси фактически да го наложи за из­пълнение на гражданите, без да има каквото и да е правомощие – компетентност – за това по някой закон. Пред ВАС, като регулатор на компетентностите, се слага следо­вателно за разрешение по този начин един въпрос не по вътрешната законност, или по неспазване формите, или целите, или предпоставките от надлежния автор-орган на власт, чийто акт по силата на чл. 29 или 31 НЗАП не е от подсъдността на ВАС, а се слага само въпросът за произнасяне по един съвършено различен акт, по един произвол дължим на един съ­вършенно некомпетентен орган. Само при такава пълна и явна некомпетентност за органа, когато не се поставя друг въпрос за незаконността на акта, а само тази пълна и явна некомпетентност, поради която обжалваният акт е съвършено различен от отнетия от подсъдността на ВАС прототип, ВАС почва – ако и още с известно колебание – да приема да разглежда жалби за отмяна срещу такива актове.

5. Нищожност и унищожаемост при неком­петентност

ВАС, във връзка с актове, в които или е упражнено свободно усмотрение, или дисциплинарна власт, или е из­вършено назначение или уволнение, е възприел, въпреки чл. 31 НЗАП, да се произнесе, когато се е касаело за актове, издавани от пълно и явно некомпетентни органи. ВАС е отишъл дори по-далече и ги е обявил за нищожни актове: защото при пълна некомпетентност всъщност има не вече унищожаем акт, а акт напълно нищожен (acte inexistant, както се е изразил ВАС Р. № 69/1931 г. ОС). Така, че теорията за ВАС, „като регулатор на компетентностите“ всъщност изоставя плоскостта на отмяната на унищожаемите адм. актове, за която се отнасят и ограниченията за подсъдността по чл. 31 НЗАП, а се поставя на съвършенно различна плоскост – на обявяването нищожността на един акт (acte inexistant), а такава нищожност може да има само при пъл­ната и явна некомпетентност, а не дори при преви­шението на власт. Пълна и явна некомпетентност ще има от страна на един орган, когато той няма никакво основно правомощие да издава един акт, а заграбва упражне­нието на функция, каквато на никакво основание не може да упражнява, понеже спада към съвършено различна власт –usurpation de pouvoir: например един орган на акти­вна администрация издава съдебно решение и решава спор за частно право, или съдебен орган, юрисдикция, съд издава обикновен адм. акт, какъвто по закон може да издаде само орган на активна администрация; или един обикновен чиновник, който на никакво основание не може в подобен случай да прави задължителни волеизявления и да издава административни актове, направи едно волеизя­вление, издаде един админ. акт, като едновременно с това държи да го наложи за изпълнение по силата на факти­ческата власт, с която разполага като служител в администрацията.

Един такъв акт, бидейки нищожен акт, несъществуващ за правото още от момента на издаването си, няма нужда да бъде отменяван от ВАС: ВАС има да отменява само админ. актове, които като унищожаеми са произвели правни последици с издаването си и следва да се отменят, за да се преустановят, с произнасянето на отмяната, тия правни последици.

За тия унищожаеми актове, които се следва да се отменят, се отнасят всъщност и ограниченията на подсъдността на ВАС по чл. 31; за нищожните актове ограничение за подсъдността всъщност не би могло да има, защото не се касае да се произнесе отмяна, а само да се обяви нищожност. А такава нищожност следва само поради пълна некомпетентност, а не поради общо нарушение на закона, превратно упражнение на власть, неспазване на някои форми или извращение на фактитe, при които може да има само унищожаемост[3]. Ето защо при такава пълна некомпетентност (но не и при превишение на власт, гдето все пак има основна компетентност и може да се стигне само до унищожаемост, resp. до отмяна) може да става дума, щото ВАС, въпреки чл. 31 НЗАП, та дори и въпреки чл. 29 НЗАП (в. по-горе рубрики А и Б), да се произнася по жалба срешу актове, които иначе, ако биха били само унищожаеми, не биха могли да бъдат от подсъдността на ВАС[4].

При едно такова положение, когато бъде сезиран с жалба срешу подобен акт, ВАС би могал да се произнесе само в съдебно заседание, т.е. когато разглежда въпросът за подсъдността едновременно с въпроса за порока в съдържанието на акта – и то само ако предявеният порок в акта е некомпетентност. Едновременно с устано­вяването на обстоятелството, че се касае за пълна, явна некомпетентност ВАС ще признае, че има подсъдност да произнесе не отмяна, а обявяване нищожността на така обжалвания пред него акт. А ако не открие такава пълна некомпетентност на автора на акта, то ВАС следва да обяви своята неподсъдност, защото по този начин ще е обжалван за произнасяне на отмяна един унищожаем акт, който спада въ ограниченията на чл. 31 НЗАП.

И тъй по този начин, чрез използуване порока за пълна и явна некомпетентност, ВАС е възприел да се произнесе по жалби за отмяна срещу иначе неподсъдни нему актове в дветe посоки, отбелязани и по-горе.

6. Случаи, в които ВАС се е произнесъл по иначе неподсждни нему актове

 Такива са, на първо място, случаите, в които няма подсъдност, защото не се обжалва административен акт на публична власт, какъвто има предвид чл. 29 НЗАП.

1) Когато съдебен орган, съдебно място, или лице (висша съд. адм. комисия; орган на наказателно-адм. правосъдие; контролна данъчна комисия) направи едно волеизявление, което поради служебното положение на автора му в самата администрация, води до създаване правни последици за гражданитe като админ. акт: напр. контролна комисия по данъцитe вместо да се произнесе като юрисдик­ция по оспорване отнесено пред нея за наложен от ор­ган на публична власт данък –административен акт, сама направо налага един данък – издава админ. акт. Същото би било, ако втората комисия по класирането, която е админ. юрисдикция, сама направо, като орган на публ. власт, сама класира един чиновник. Разбира се, въпросът може да се постави така само за съдебни места и лица, които същевременно са вчленени организационно в систе­мата на активната административна машина, каквито са на пример административните юрисдикции, а не за съдебни органи от общото правосъдие, чиито актове, въз основа на особенитe закони за съдопроизводството в стра­ната, се обжалват – каквато и да е неправилността им – само по инстанционния ред, предвиден за това правосъдие: решенията на гражданските съдилища пред по-горните гражданско-съдебни инстанции, и на последно място пред ВКС; решенията на военните съдилища пред по-горните военно-съдебни инстанции и на последно място пред Върховния военен кас. съд; решенията на духовните съдилища пред по-горните съдебно-духовни инстанции, на последно място, пред Св. Синод и пр.

2) Когато орган на активна администрация, се про­изнесе, вън от всякакво оправомощаване с закон, по някакъв спор, например за частно право. В такъв случай не е възможно да стане обжалване на така издадения от администрацията акт пред някакъв граждански съд. А ако се възприеме, че понеже в случая органът на акти­вната администрация не е издал административен, а съдебен акт, не било могло да има по чл. 29 обжалване и пред ВАС, то би се дошло до непоносим отказ на правосъдие. Раздаването на гражд. правосъдие от един орган на активна администрация е узурпация на власт, нищожен акт: ВАС следва да бъде сезиран и да се произнесе по тази явна некомпетентност и обяви нищожността на акта.

Тук би следвало да спаднат изобщо всички актове на органи на активна администрация, с които тe биха се заловили да разрешаватъ въпроси от частноправно есте­ство: за упражнение на такава функция органът на активна администрация няма никаква компетентност, защото разре­шаването на подобни въпроси и спорове е възложено по закон (чл. 1 ЗГС) само на гражданските съдилища и съставлява упражнение на съдебна, а не на администра­тивна функция. Когато един орган на власт, напр. един общински съвет, би се възползувал от фактическата власт, с която разполага, за да разреши един въпрос за собственост или за разваляне на договор, (напр. за наем), вън от всякакво оправомощаване от Закона за БОП, от Зак. държ. имоти или от друг особен закон, то с това този орган извършва едно заграбване на власт, издава при пълна и явна некомпетентност един нищожен акт. ВАС не може да откаже да се произнесе по жалба срещу такъв акт и да обяви нищожността му. Обаче на практика ВАС често се колебае да приеме да разглежда жалби срещу такива актове, под предлог, че се касаело за частноправна материя, по която съгл. чл. 31, ал. 1 НЗАП единствено подсъдност имали гражданските съдилища. Ние считаме напротив (и в това отношение се съгласяваме с изходното тълкуване на А. Ангелов по значението и обсега на изключението от подсъдността по чл. 31, т. 1 НЗАП, към чието изложение препращаме за подроб­ности, ср., op. cit. с. 146), че и тук, на основание теорията за ВАС като регулатор на компетентностите, администрати­вното правосъдие не би трябвало да отхвърля разглеждането на админ. актове, при които, с пълна и явна некомпетентност, един орган на власт едностранно се налага на частното лице за да предреши със свои действия (а не само откази) един чисто частноправен въпрос, като поставя това частно лице дори в невъзможност след това да на­мери удовлетворение пред гражданския съд или го по­ставя в едно съвършено неблагоприятно положение.

В случая, при това положение, по-важно и решаващо за подсъдността не е правното естество на въпроса, който админ. орган се е заел да разрешава, а използуването на властта от този орган, за да разреши едностранно, вън от всякакво оправомощаване, един такъв въпрос: най-първо трябва да се отстрани това заграбване на власт, чрез намесата на ВАС, а след това, ако има още нужда, ще се види, при възстановеното равновесие на двете страни (което е от самото естество на частноправните отношения), пред кой съд и как ще следва да се ликви­дира така изчистеният от посегателството на администра­цията въпрос.

3) Случаи, при които един служител на администра­цията, който е натоварен по закон само с чисто изпъл­нителни вътрешни функции, направи едно волеизявление, което държи да наложи, по силата на фактическата си власт, като админ. акт на гражданите, или когато такова едно во­леизявление, макар и издадено при явна и пълна некомпетентност, практически води до еднострано налагане на задъл­жения за гражданите. В такъв случай, макар и поначало да не би трябвало да има подсъдност по жалби за отмяна срещу такива актове, защото по автора си те не са адми­нистративни актове на органи на публична власт, ВАС пак ще възприеме да се занимае с тях, за да произнесе, при констатиране на явна и пълна некомпетентност, обявяване на нищожността на така направеното волеизявление.

4) Теорията за ВАС като регулатор на ком­петентностите и възможността, създавана чрез нея да се обезпечи съдебна защита и срещу актове, които иначе са извадени от подсъдността на ВАС, се отнася само до ак­тове на служебни лица, които нямат никаква компетентност по материята, към която спада издаденият акт, но които поради положението, което заемат в администра­цията, могат практически да наложат своето волеизявление на гражданитe. При това схващане следва да се приеме, че ВАС не може да приеме, дори и при пълна некомпетентност, да разглежда, при жалба за отмяна, акта на едно частноправно заведение, каквото и да бъде то; най-често, за да добие из­пълнителна сила, такова волеизявление би трябвало да бъде одобрено от надлежната контролна власт, чийто административен акт всъщност ще следва да се обжалва пред ВАС[5].

Може да се постави въпрос дали тая юриспруденциална теория се прилага и при решения на админ. юрисдикции. Ако за решението на адм. юрисдикция се твърди, че е неза­конно или неправилно и при това в самия закон е пред­видено, че то не подлежи на обжалване, то нито по реда за отмяна, нито по реда за касация може да се обжалва[6]. Ако обаче, както вече се разгледа, една адм. юрисдикция, при пълна некомпетентност, издаде не вече едно съдебно решение по обжалване срещу админ. акт, а направо един съвършено нов административен акт, в такъв случай теорията на ВАС остава в сила: администра­тивната юрисдикция е искала да се наложи с едно свое волеизявление като орган на публична власт; тя се е възползвала, за да се наложи със своя напълно некомпетентно издадено административен акт, от обстоятел­ството, че в състава й влизат и служители в активната администрация, които практически могат да се опитат да придадат изпълнителна сила на своя акт. Но това е възможно при административнитe юрисдикции само при изтъкване на пълна и явна некомпетентност.

7. Обжалване на окръжно пред ВАС

Как се поставя въпросът при окръжното? Окръжното е едно общо вътрешно-служебно разпореждане, от­правено от служебния началник до неговите подведомствени чиновници, съдържащо общи служебни ука­зания за отправлението на службата. Следователно то не е административен акт, най-първо, защото не съдържа правни задължения и не създава правни последици за гражданитe; на второ място, то не е административен акт, защото не изхожда от орган на публична власт, а само от едно по-високо стоящо служебно лице; силата на окръжното се отнася само до подведомствените чиновници на това служебно лице и не е отражение на публична власт, която да задължава и гражданите, а на вътрешнослужебната възможност за началника, на йерархич. власт.

Щом не е административен акт на публична власт, то на основание чл. 29 НЗАП трябва да се приеме, че не може да има обжалване за отмяна на окръжно пред ВАС.

1. Не може да има обжалване най-напред от граж­даните. Но в този случай ВАС ще следва да откаже да се занимае ъ такава жалба на две основания:

а) защото в случая няма админ. акт, чл. 29 НЗАП; няма създадени правни последици за гражданите, няма из­общо юридически акт, а само общо служебно указание.

б) защото в случая гражданинът, при липса на юри­дически акт, не би могъл да докаже, че има личен и пряк интерес, чл. 57, т. 2 НЗАП.

2. Но не може да има обжалване на окръжно и от подведомствените чиновници, до които то е отправено, защото те могат да имат в случая само някакъв служебен интерес, а не личен и пряк интерес, какъвто изисква чл. 57, ал. 2 НЗАП.

Сега да видим дали въпреки тази начална невъзможност за обжалване на окръжното пред ВАС, и която има извора си в първата рубрика А, указана по-горе, т.е. в чл. 29 НЗАП, и тук не могат да се явят положения, при които да стане възможно за ВАС да се занимае с жалба за отмяна срещу окръжно?

1. Първо положение: Един началник, който не е никакъв орган на власт, а само служебно лице, издава един акт. На този акт може дори да е поставено назва­нието „Окръжно“ и да е адресиран официално до служебно подчинени чиновници и служебни места. Може при това този акт наистина да съдържа общи служебни указания. Обаче в някоя точка този акт може освен това да съдържа някое предписание, което да създава преко тежести и огра­ничения за някое частно лице или за една цяла категория частни лица: напр. в едно окръжно, издадено от директора на преките данъци до нему подведомствените бирници, се налага направо един нов данък на една категория ча­стни лица, който бирниците ще търсят да съберат.

В този случай не се касае само до едно указание от по-висш началник до компетентния орган на власт, щото при дадено положение, при което този орган има компетентност да налага един данък, да наложи този данък в по-голем размер за известна категория граждани; тогава тия засегнати граждани ще следва да обжалват не служеб­ното указание от началника до органа на власт – то не е админ. акт и не създава преки правни последици за граж­даните – а индивидуалния акт на самия по-долен орган на власт; последният по закон има начално правомощие да издава такъв админ. акт, но в случая е извършил превишение на власт, като е предписал по-висок да­нък и ВАС при надлежно сезирване (ако изобщо ВАС би ималъ подсъдность за отмяна на един такъв данък) може да го отмени. Ние искаме да се спрем на случая, в който по-високото служебно лице в едно окръжно е вмъкнало едно разпореждане, с което пряко създава една тежест или едно ограничение за едно частно лице или за цяла категория частни лица, без да има каквато и да е правомощие от закона да издава изобщо админ. актове и да налага пряко такива тежести и ограничения на гражданите.

В този случай формата на окръжното е само един повод за налагането на тази лична тежест и ние се нами­раме чисто и просто пред един акт на узурпация на власт от първата рубрика А, отбелязана по-горе: по си­лата на служебното си положение и фактическата власт, с която разполага поради това свое положение, един чиновкик, без всякакво оправомощаване от закон, без да е орган на власт, търси чрез такъв акт да на­ложи едно ограничение; този негов акт ще бъде издаден при пълна и явна некомпетентност и ВАС може да бжде сезиран, за да обяви нищожността на този акт. Този акт, наистина, правно не би могал да про­изведе последици, ззшото е нищожен, но на практика, било поради неясности, било поради фактическото положение, става нужда, а и частното лице има належащ интерес, да се обяви от надлежно място – и в случая от ВАС – нищож­ността на такъв акт, за да се тури край на всяко коле­бание.

При това положение ние сме пак в пълно приложе­ние на юриспруденционалната теория за ВАС като регулатор на компетентноститe.

Второ положение: Един началник, който същевременно е и орган на власт (напр. един министър) издава едно окръжно. Поначало такова окръжно не може да се обжалва – то не е админ. акт. Обаче наред с общите служебни указания, или чисто и просто под форма на служебни указания до чиновницитe, този орган на власт прави разпореждания, които пряко създават тежести или ограничения за някои граждани. В такъв случай окръж­ното, или по-скоро неговото наименование, е само едно при­критие или дори едно случайно недоразумение. Ще е налице чисто и просто един административен акт на публична власть, издаден от орган на публична власт; на общо основание ВАС ще следва да обяви своята подсъдност и дори да произнесе отмяна, не само по повода за отмяна некомпетентност и превишение на власт (той би бил най- рядко възможен в случая), но и по всички останали по­води на чл. 44 НЗАП. Особената теория на ВАС като регулатор на компетентностите няма защо да бъде намесвана: ВАС ще следва да се произнесе на общо основание.

Положението не би се променило, когато един орган на власт, и както е в случая един министър, би озаглавил един свой общ акт „окръжно“ и би го отправил до своитe подведомствени чиновници, а всъщност то би представлявало истински правилник, който като общ админ. акт създава правни последици за гражданитe. На общо основание и в този случай ВАС може да се сезира с жалба за отмяна срещу това може да докаже на общо основа­ние, че има личен и пряк интерес от отмяната на този общ админ. акт.

Тук не може да се съгласим с подържаното от г-н А. Ангелов (ор. с., с. 138) схващане, че и в този случай се поставя само въпросът за компетентностите и тяхното регулиране, и че само доколкото се поставя такъв въпрос, може да става поначало произнасяне и тукъ на ВАС за отмяна. Ние смитаме, че в случая се налага да се на­прави разграничението между окръжно, издавано отъ слу­жебно лице, което не е орган на власт – тогава казаната теория може да играе своята роля в обяснение допустимостта на обжалването поради пълна некомпетентност, и окръжно, издавано от орган на власт, напр. министрът, който може да издава и правилници: тогава има възможност за обжалване на общо основание и по всички поводи за отмяна.

8. Едно особено положение

Тази теория за използуване порока на пълната и явна некомпетентност, няма същото приложение само в един случай на актове, които не са от подсъдността на ВАС; а именно когато не се касае за актове, които не бидейки админ. актове на публична власть, не подлежат на отмяна по чл. 29 НЗАП, или когато не се касае за админ. актове, за които не се допущат жалби за отмяна по чл. 31 НЗАП, а ко­гато се касае за безспорни административни актове, за които, обаче, законът специално и изрично би заявил, че са окон­чателни, или че не подлежат на обжалване.

Всъщност и тук се налага да се направи едно раз­граничение. Изразът „окончателен“, употребен за един административен акт, не означава, че този акт ще е и необжалваем пред никакъв съд, а само, че ще произвежда занапред направо своето действие, без да се чака каквото и да е одобрение или да се допуща каквато и да е пряка намеса от началството, което упражнява йерархическия или административния надзор.

Колкото се касае за административни актове, за които в някой текст е заявено, че не подлежат на обжалване, мъчнотиите са по-големи. Когато е ясно от съдържанието на закона, че законодателят по политически или други причини е искал да отстрани по най-решителен начин вся­какво надникване, по който и да е повод за отмяна, на един съд върху един административен акт, тогава ВАС не би могал да се противопостави на категорично изказа­ната воля на законодателя: при никакво положение той не ще може нито да произнесе отмяна, нито да обяви нищожност[7]. При един текст, който би постановил само, че актът не подлежи на обжалване, ние се намираме по отно­шение приложимостта на теорията за ВАС като регулатор на компетентностите, пред едно положение близко до онова, което е създадено с изключенията по чл. 31 НЗАП. Ето защо при всеки отделен случай ще трябва да се провери характера на така освободения от обжалване админ. акт, условията, при които е създадено това ограничение и категоричността на употребените за забраната изрази.

Когато се касае за такива изрази, употрeбени от самия законодател, никакви теории не могат да помогнат за раз­ширение подсъдността на ВАС. Защото ВАС е само регулатор на компетентностите в областта на администрацията, но не и някакъв цензор на законодателните актове. Той няма и не може да има такава претенция. В това отношение, въпреки разширението обсега на своята дейност, което е постигнал чрез теорията за регулирането на компетентно­стите, нашият Върховен административен съд винаги се е предпазвал от увлечения и е съумявал да се задържи в истинските гра­ници на своята мисия като съд.

[1] В това отношение много далеч е отишъл Законът за уреждане на вътрешната търговия (ред. от 1942 г.), който на извънредно много места е предвидил за административни актове, че не подлежат на никакво обжалване. Но най-категоричен е, обаче, Законът за отчуждаване в полза на държавата на медни мини от 13 април 1942 г., гдето в чл. 4, ал. 2 се казва: „Решението… подлежи на одобрение от Министерския съвет и не подлежи на обжалване или каквото и да било оспорване пред административните и съдебни власти.“

[2] Изразът ВАС като „регулатор на компетентностите“ се среща още в най-първите решения на ВАС (ВАС определение 19 март 1914 г.).

[3] Ср. Стайнов, П. Административно правосъдие. С., 1936, с. 362.

[4] ВАС, когато се касае за изтъкване на други нередовности, а не пълна некомпетентност в обжалвания адм. акт, винаги се съобразява с предписанието на закона, ако в него би било постановено, че актът не подлежи на обжалване; той оставя жалбата без разглеждане – ВАС, опр. 137/III о., 10.12.1940 г., Реш. Опр. 203/1940 г.

[5] Напълно правилно ВАС с решение № 102/IV о., 25.11.1941 г., Реш. и опр. 1941 г. е оставил без разглеждане жалба срещу решение на воден синдикат, с което не уважава искането на един член да бъде отписан от водния синдикат.

[6] ВАС опр. № 144/I о., 26.12.1941 г., Реш. опр. № 149/1941 г.

[7] Такава категорична забрана има например в чл. 4, ал. 2 Зак. отчужд. в полза на държавата на медни мини: „решението не подлежи на обжалване или каквото и да било оспорване пред административните и съдебни власти“.

[1] Публикувано в Годишник на Държавното висше училище за финансови и административни науки. Т. II (1941/1942). С., 1942.

[2] Петко Стоянов Стайнов (19.05.1890-24.07.1972 г.) е учен, политик и общественик. Следва правни науки в Гренобъл и Париж. Специализира в Лайпциг (1911-1912). Доктор на икономическите и правните науки на Парижкия университет. Почетен доктор на Варшавския университет. Преподавател (1923) и професор (1936) по административно право в Софийския университет. Ръководител на катедрата по административно и финансово право в Юридическия факултет на Софийския университет (1947-1963). Завеждащ секция по административно и финансово право в Института за правни науки при БАН (1948-1972). Член-кореспондент на БАН (1935), академик (1942), народен деятел на културата (1965). Член на Международния институт за публично право в Париж (1934), член на Международния институт за конституционна и политическа история в Париж (1936).

Директор на печата (1919-1920), Министър на железниците, пощите и телеграфите (1930-1931). Пълномощен министър в Париж (1934-1935). Министър на външните работи (1944-1946). Народен представител в периода 1923-1946 и в периода 1950-1972.

Автор на 18 монографии по публично право, на повече от 15 учебника, на над 160 студии, статии и прегледи на съдебна практика.

От 1920 г. е редовен сътрудник на сп. „Златорог“, къдено публикува разкази, есета, рецензии за литературни творби, отзиви за културни събития у нас и в чужбина. Журналистическата му кариера започва още от годините му на гимназист в Габрово, където е изключен от гимназията (1905) за участие в нелегални кръжоци и списване на социалистически ръкописен ученически вестник „Искрица“. По-късно обаче става сътрудник на в-к „Мир“ - орган на Народната партия, а след преврата на 09.09.1944 г. активно сътрудничи на в-к „Изгрев“ - орган па политически кръг „Звено“, както и на месечника за литература, политика и стопанство „Балкански преглед“.

Съпруг на писателката Анна Каменова, заедно с която са съавтори на пътеписа „Индия, която видяхме и обикнахме“ (1963).