Луис Мария Диез-Пиказо**
I. Въведение
Напоследък в значителен брой европейски държави (Италия, Франция, Испания и до известна степен Германия) се провежда важна дискусия за правния и политическия статус на прокуратурата. Ключовият въпрос е: трябва ли прокуратурата да бъде независима? Няма нужда да се посочва, че този въпрос поражда дискусии. През XIX век, следвайки наполеоновия модел на организация на правораздаването, повечето държави от континентална Европа изграждат прокуратурите си въз основа на три принципни положения, а именно: като единен за цялата страна държавен орган, притежаващ йерархична структура и подчинен на изпълнителната власт. В общ план такива са и днес основните характеристики на прокурорската институция в много европейски държави.[1] Те обаче предизвикват растящо недоволство, главно защото се счита, че провокират нередна политическа намеса в правилното осъществяване на наказателното правораздаване. Оттук произтича и все по-широко разпростиращото се искане за независимост на прокуратурата.
Важно е да се отбележи, че най-влиятелните възприели общото право (common law) държави не могат да служат за пример в тази дискусия. Относно Обединеното кралство това е така, защото там няма прокуратура в собствения смисъл на думата (т.е. няма държавен орган, чиято специфична задача е да осъществява държавното обвинение по наказателни дела). Кралската прокурорска служба (The Crown Prosecution Service), която бе създадена едва през 1985 г., не притежава правомощието да решава дали да започне наказателно производство. Тя функционира главно като техническа правна служба, подпомагаща полицейските органи, които носят отговорността за започването на наказателния процес (въпреки че това не е тяхна изключителна компетентност). Що се отнася до САЩ, само на федерално ниво прокуратурата е единна, йерархична структура, подчинена на изпълнителната власт. На щатско ниво, където се разглеждат и решават огромното мнозинство наказателни дела, прокуратурата обикновено е децентрализирана. Всеки съдебен район има свой собствен прокурор, чиято длъжност обикновено е изборна и който има правото сам да избира помощниците си. Причината, поради която организацията на американската прокуратура не би могла да бъде добър източник на разрешения за дискусията в Европа, е следната: децентрализмът на прокурорската институция предполага, че наказателното право няма да се прилага винаги еднакво, а повечето европейци са дълбоко убедени, че една минимална степен на еднаквост в начина, по който се тълкуват и прилагат наказателните закони, е съществено изискване на принципа на равенство.
Привържениците на идеята за независимост на прокуратурата поглеждат към Италия. В края на Втората световна война, вероятно поради странични причини (страхът на комунистите, че християндемократите ще останат дълго на власт), коалиционен кабинет дава на прокурорите изцяло статута на съдии, а от там – и пълна независимост.[2] Тук се налага да бъде изяснен един важен момент: и във Франция прокурорите и съдиите винаги са имали еднакво професионално положение и поради това са можели да преминават от прокурорски на съдийски постове и обратно, но правният им статут се променя според естеството на фактически изпълняваните функции. Така че, същинското отклонение на италианския модел от традиционния модел на организиране на прокуратурата е в уеднаквяването на правния статус, без оглед на това дали съответното лице заема съдебен или прокурорски пост. В следващите десетилетия в Италия постепенно по законодателен път се подкопава връзката между прокуратурата и изпълнителната власт и днес тя вече практически не съществува. Единството и йерархичната структура на прокуратурата също са отпаднали. На практика прокуратурата към всеки отделен съд е автономна и, дори и на това ниво, съществувалите някога йерархични връзки между нейния ръководител и подчинените му вече са ерозирали. Изглежда, че именно това е новият модел, който имат предвид привържениците на идеята за независимост на прокуратурата.
Съществуват ли обаче достатъчно добри теоретични доводи в подкрепа на искането за независимост на прокуратурата в Европа? При опита да се отговори на този въпрос трябва да се избягват някои често допускани грешки, както и да се направят някои отграничения. По-точно необходимо е:
1. при разсъжденията да не се изхожда единствено от «правителствената престъпност»;
2. да се има предвид, че прокуратурата неизбежно притежава дискреционна власт в определени граници;
3. да се прави разлика между вътрешна и външна независимост, а в рамките на последната – между «силна» и «слаба» независимост;
4. да се осъзнава фактът, че при вътрешната независимост истинската дилема е в избора между централизация и децентрализация;
5. да се изследва дали фактът, че в някои държави все още съществува фигурата на съдията-следовател (juge d’instruction), има отношение към дискусията за независимостта на прокуратурата.
* Публикувано в сп. Правата на човека, кн.1 / 2002 г., с. 28 – 41.
** Debe el Ministerio Fiscal ser independiente?, Diéz-Picazo y Ponce de Léon, Luis Maria. Статията е публикувана в REVISTA DE OCCIDENTE № 227 (април 2000 г.), стр. 103–122. Авторът е преподавател по конституционно право в университета в Малага. Преподавал е 8 години и в Европейския университет във Флоренция.
[1] За по-подробно описание на прокурорската институция в някои ключови държави вж. C. Guarnieri, Pubblico ministero e sistema politico (Cedam, Padova, 1984).
[2] За исторически преглед на институцията на прокуратурата в Италия вж. L. Daga,”Pubblico ministero (Diritto constituzionale)”, Enciclopedia giuridica, vol. XXV (Instituto della Enciclopedia Italiana, Roma, 1991).