проф. Витали Таджер[2]
За характера на тълкувателните постановления на Пленума на ВС (word)
За характера на тълкувателните постановления на Пленума на ВС (pdf)
1. Между актовете, издавани от ВС, особено място заемат общите актове на Пленума му, тълкувателните и ръководните постановления. В сравнение с отменения Закон за устройство на съдилищата (ЗУС) от 1952 г., в новия ЗУС (ДВ, бр. 23 от 1976 г.) те получиха относително подробна правна уредба, която отразява дългогодишната практика на Пленума на ВС. В ЗУС се регламентира редът за издаване на тълкувателните постановления и особено юридическата им сила. Няма да бъде пресилена констатацията, че сред съдебните и другите правораздавателни органи, прокуратурата, органите на държавно управление, адвокатурата и въобще в практиката няма спорове за юридическата сила, а оттам и за правната природа на тези актове. Различно е положението в теорията. Още на основата на ЗУС от 1952 г. се застъпиха противоречиви становища за същината на тълкувателните постановления. До голяма степен тези различия бяха отражение на дискусията по същия въпрос, проведена в СССР през 50-те години[3].
При обновяването на законодателството у нас – приемането на новата Конституция и на новия ЗУС, въпреки усъвършенстването на регламентацията, различните разбирания сред авторите останаха. Запитаме ли се за причините на научните разногласия, според мен те се свеждат в последна сметка до липсата на единство по два въпроса: дали функциите на Пленума на ВС като орган, който стои на върха на пирамидата от правораздавателни органи в нашата правораздавателна система, са само правораздавателни; какво следва да се разбира под нормативен акт. Отговорът и на двата въпроса следва да бъде търсен в действуващото законодателство, а не априорно или по абстрактно-теоретичен път. Излезе ли се от законодателството в определен момент и от практиката по неговото тълкуване и прилагане, струва ми се, че научните различия не биха съществували, стига да не се държи за тях с оглед на личен престиж. Различен може да бъде отговорът на двата въпроса, ако те се разискват от правно-политическо гледище, но в случая това гледище не представлява интерес за изложението. Тъй като становищата за същината на тълкувателните постановления на Пленума на ВС са застъпени у нас преди новия ЗУС, а някои и преди действуващата конституция и поради голямото теоретично и практическо значение на този въпрос оправдано е той да бъде наново разискван, но без да се прави ретроспективен преглед[4].
2. В литературата има спор само за същината на тълкувателните постановления на Пленума на ВС, затова тези актове следва да се отделят от останалите актове на съдилищата и особено на ВС. Отделя ги ЗУС, който в чл. 43, ал. 1 и 2 разграничава делата, които ВС разглежда като първа или втора инстанция, делата, образувани по реда на извънредните способи за отмяна, споровете за подведомственост и подсъдност и издаваните ръководни тълкувателни постановления. В чл. 58 също се разграничават ръководните и тълкувателните постановления на Пленума от останалите негови правомощия. Най-сетне в чл. 59 е определена юридическата сила на тълкувателните постановления. И в други разпоредби на ЗУС са отделени общите постановления от останалата дейност на Пленума – чл. 57, в който се установява особеното мнозинство за приемане на тълкувателни постановления, чл. 60, ал. 2, т. 3, овластяващ председателя на ВС да предлага на Пленума издаването на тълкувателни постановления, и др. Необходимо е да се подчертае разликата между тълкувателните постановления на Пленума и актовете на останалите съдилищата, включително и на Пленума. Доколкото ми е известно, досега у нас никой не е поддържал, че решенията на съдилищата по отделните дела са нормативни актове или създават прецедентно право, т.е. имат обвързващо действие по други дела. Авторите, които са разглеждали по действуващото право същината на конкретните съдебни решения (под съдебно решение разбирам решения по граждански дела, присъди и определения, т.е. съдебен акт по конкретно дело), винаги са изяснявали, че те не са правни източници. Затова не може да бъде споделен подходът на д-р Вълканов, който при посочването на застъпвананите у нас становища за характера на общите постановления на Пленума на ВС не ги разграничава от съдебните актове по конкретните дела[5].
За Вълканов има съдилища изобщо. Най-многото, което той приема, е да отдели и спомене изрично само ВС. Постоянните формулировки, с които той си служи в статията, са; „съдът изобщо и ВС в частност“ (с. 43, 47 и др.) или „съдебен орган“ (с. 39, 40,43 и др.), на които актовете са означени също общо като „съдебни актове“. Тази словоупотреба би била уместна, ако законът уреждаше съдилищата и техните актове като еднородна маса без вътрешна диференциация. Само в такъв случай може да се постави общият въпрос за нормотворчески функции на съдилищата въобще. Законодателството обаче, като се започне от Конституцията, мине се през ЗУС и се стигне до Правилника за организация на работата на районните, окръжните и военните съдилища (ДВ, бр. 90 от 1977 г.), прави съществена разлика както между различните степени на съдилища, така и между техните актове и дейностите им[6].
В своето изложение Вълканов разглежда само въпроса за общите актове на ВС. Но тогава не би ли било по-подходящо някое друго заглавие, което е по-адекватно на съдържанието на статията, а също и други термини, които по-точно отделят спорното от безспорното и изключват обобщения от частни случаи?
Някои автори у нас не разграничават достатъчно не само съдилищата изобщо с оглед на различните им функции, но и самия ВС. В същност ВС като правен термин служи за обозначение на едно държавно учреждение, а не на държавен орган. В системата на ВС се различават няколко държавни органа с различна компетентност. Това са съдебните състави, двете общи събрания, Пленумът и председателят на ВС. Всеки един от тези органи в системата на ВС като учреждение има своя компетентност, която е доста различна. Заслужава да се наблегне, че това са отделни и самостоятелни органи, а не административна структура на ВС. Системата от органи във ВС има йерархично устройство, налице е вътрешна инстанционна зависимост с оглед на извънредните способи за отмяна на влезлите в сила актове. Всичко това налага в съответствие с нормативните актове да се специфицира винаги за кой орган в системата на ВС става дума и за кои негови актове. Защото налице е съществена разлика и в наименованието на актовете, и в реда за тяхното приемане, и в условията за влизането им в сила.
И така безсъмнено е, че съдебните актове, постановени по конкретни дела, не са източници на право по българското действуващо право както според разбиранията на теорията, така и според практиката.
3. Разбиранията за същината на тълкувателните постановления на ВС могат да се разделят в две групи: според едни автори те имат, а според други – нямат нормативен характер. Докато авторите от първата група излизат от приетите тълкувателни постановления и като ги анализират, полагат усилия да определят по-точно техния правен вид, авторите от втората група се задоволяват само да оспорват и отричат нормативния характер на тълкувателните постановления, без да изясняват позитивно какво те представляват[7]. В законните разпоредби, които определят юридическата сила на тълкувателните постановления, едните автори виждат опора за възприетата от тях юридическа квалификация, а другите – най-много се задоволяват да констатират съществуването им, без да правят необходимите научни изводи от тях. За да може да се обоснове правната същност на тълкувателните постановления, би трябвало преди това да се разгледат основанията за тяхното издаване и функциите им, а също и да се съпоставят те с обикновената правосъдна дейност.
Основанието за издаване на тълкувателните постановления от пленума на ВС се съдържа в чл. 43, ал. 2 ЗУС. Според този текст „ВС насочва дейността на съдилищата и особените юрисдикции и упражнява съдебен надзор върху нея“. Две са правните средства, чрез които ВС упражнява тази насочваща и надзорна дейност: като издава ръководни и тълкувателни постановления и като разглежда дела, образувани по реда на извънредните способи. Посоченият текст е конкретизация и доразвитие на конституционната разпоредба на чл. 132, ал. 1, изр. 2. Конституцията възлага на ВС да осъществява върховен съдебен надзор върху дейността ва всички съдилища и на особените юрисдикции, ако в закона не е предвидено друго за последните. Същевременно Конституцията изисква от ВС да „осигурява точното и еднакво приложение на законите“ от съдилищата[8]. За да може да изпълни тези свои конституционни функции, Пленумът на ВС като най-висш орган в системата на ВС е овластен да приема тълкувателни постановления, чрез които, като упражнява върховен съдебен надзор, може да осигури точно и еднакво прилагане на законите. Ако ВС не би разполагал с право да издава тълкувателни постановления, той не би могъл да изпълни конституционните си задължения. Тези задължения имат подчертан организационен характер.
Упражняването на върховния съдебен надзор чрез тълкувателни постановления е специфична форма за ръководство на съдилищата. Това е форма на държавно ръководство, тъй като Пленумът на ВС действува като най-висш съдебен държавен орган. Възлагането на върховния съдебен надзор на органите в системата на ВС е най-добрата гаранция за самостоятелността на съдебната форма на държавна дейност, за нейната пълнота. Чрез този надзор и по-специално чрез тълкувателните постановления се организира вътре в системата на съдилищата спазването на конституционния принцип – законите да се прилагат в съдилищата точно и еднакво спрямо всички граждани и юридически лица[9].
Дейността на Пленума на ВС по издаване на тълкувателни постановления се различава съществено от правораздавателната дейност на съдилищата изобщо, включително и от правораздавателната дейност, осъществявана от самия Пленум. Макар това да е несъмнено, то невинаги се отчита достатъчно. При това не става дума за някаква количествена разлика, а за дълбока качествена разлика. Налице са две съвсем различни форми на държавна дейност, които са обединени в един орган[10]. Не бива иначе това обстоятелство, както и наименованието на органа, да подвежда за естеството па упражняваната функция. Достатъчен е може би примерът с изпълнително-разпоредителните органи, които в определени от закона случаи могат да издават едновременно нормативни актове, административни актове и юрисдикционни актове. Не виждам формална пречка законодателят да възлага и на други органи, наред с основната им функция, упражняването и на други функции.
Същественото за правораздавателната дейност е разглеждането на конкретни дела между определени страни, по които се постановяват решения, задължителни по тях. Притежава ли дейността по издаването на тълкувателни постановления белезите на правораздаване? Струва ми се, че и най-предубеденият отговор не би могъл да бъде положителен. При правораздавателната дейност се осъществява прилагане на закона, а при издаване на тълкувателни постановления няма правоприложва дейност, защото няма конкретно дело, няма страни, няма конкретен спор. Правораздаването се извършва при спазване на определен процесуален ред, а издаването на тълкувателните постановления е извънпроцесуална дейност. Като правилно разглеждането на отделните дела е двуивстанционно (чл. 13 ЗУС), а издаването на тълкувателните постановления е компетентност само на Пленума на ВС и издадените актове не подлежат на обжалване. Правораздавателните актове могат да бъдат отменяни по извънредните способи от органи в системата на ВС, а тълкувателните постановления могат да бъдат отменяни по всяко време, но само от Пленума, и то не по някакви извънредни способи. Съдебни заседатели участвуват само при осъществяване на правораздаване. Същото важи и за правото на защита, което съществува само при правораздаване. Конституцията изисква по делата да се разкрива обективната истина. Такова изискване не може да съществува при издаването на тълкувателни постановления, понеже при тях липсва конкретен спор. Правораздаването се извършва публично, но не и издаването на тълкувателните постановления. Би могло още да се посочи, че решенията по отделните дела се издават в името на народа, но не и тълкувателните постановления. Във връзка с разглеждането на отделни дела съдът упражнява сигнална функция, но не и при издаването на тълкувателни постановления. Съдилищата са обвързани с тълкувателните постановления, но не и Пленумът, който може да ги отменя по всяко време, и т.н. При издаване на тълкувателни постановления са налице още следните особености, които не се срещат при правораздаването, извършвано дори от Пленума на ВС. Право да предлага приемане на тълкувателни постановления имат само председателят на ВС и главният прокурор. Тълкувателните постановления се приемат с мнозинство от всички съдии, а не само от присъствуващите – чл. 57 ЗУС. При приемането на тълкувателните постановления Пленумът изслушва заключение на главния прокурор и мнение на министъра на правосъдието – чл. 55, ал. 1 и 2 ЗУС. Общите събрания на окръжните съдилища дават мнение по проектите за тълкувателни постановления – чл. 30, т. 4 ЗУС.
Посочените изисквания и особено последните не могат да оставят никакво съмнение, че тълкувателните постановления на Пленума не влизат в неговата правораздавателна дейност и изобщо не са правораздаване.
4. Може ли в тълкувателните постановления да се открият признаците на нормативните актове? За да се вземе становище по този въпрос, е необходимо да се излезе от определено понятие за нормативния акт и да се провери дали такива признаци имат тълкувателните постановления.
В теорията господствува разбирането, че нормативният акт е властнически писмен акт на компетентен орган (държавен или обществен), насочен към създаване, изменяне били отмяна на правни норми[11]. Предназначението на нормативния акт е да въведе в действие правни норми, а това са общи и абстрактни правила за поведение. Изтъкват се като черти на правните норми още и това, че те са без конкретен адресат, с възможност за многократно прилагане и освен това, че те запазват своята сила независимо от изпълнението им в отделни случаи[12].
Всеки нормативен акт е източник на правото. Някои автори обаче стесняват понятието източник на правото и приемат, че източник на правото е само този нормативен акт, който съдържа в себе си нови правни норми[13]. Според тях не е достатъчно да е налице задължителност и нормативност на акта. Тези нормативни актове, които не съдържат нови правни норми, се причисляват към интерпретационните (тълкувателните)[14]. Ако се излезе от ЗНА, не виждам основания за въздигане на новостта на правните норми в съществен белег на нормативния акт. В чл. 7, ал. 3 ЗНА инструкцията е призната за нормативен акт, макар че тя съдържа само „указания до подчинени органи относно прилагане на нормативен акт“, който може да е приет дори и от издателя на самата инструкция. Безсъмнено нормативен е актът по прилагането на закона, но и той не съдържа само нови норми. В чл. 44, ал. 1 от Указа за прилагане на ЗНА изрично се допуска в нормативния акт по прилагането на закона да се възпроизвеждат разпоредби на закона. Характер на нормативен акт имат и автентичните тълкувания, извършвани от Държавния съвет и другите opгани въз основа на чл. 47-51 ЗНА. По форма, по задължителност, по ред за обнародване и др. те не се различават от останалите нормативни актове.
Изискването за новост в съдържанието иа един нормативен акт, за да бъде той признат за правен източник, е лишено от практическо значение. Защото едно и също е действието на нормативния акт със и без такава новост. Вътре в системата от нормативни актове безспорно от значение е новостта на правите норми в отделните актове, но не и за да се определи дали нормативният акт е задължителен. Добре известно е, че при систематизацията на законодателството много правни норми се запазват, като се пренасят в нови нормативни актове, но никой не изразява съмнение, в това, че тези нови систематизирани актове са правни източници. Единственият аргумент на Недбайло, за да признае, че източник на правото е само нормативен акт, който съдържа нови правни норми, е, че в противен случай всяко официално и задължително общо разяснение, например инструкциите, ще бъдат отнесени към правните източници (с. 355). Този аргумент не би могъл да има сила при действието на ЗНА, а и изобщо възприемането му води до самоцелна доктринерност.
Тълкувателните постановления по форма се състоят от разпоредби, които главно представляват правила за поведение[15]. Като тълкуване с тях се конкретизират, детайлизират и изясняват разпоредби на нормативни актове. Особеност за съдържанието на тълкувателните постановления е, че те имат като своя неразделна част и мотиви. Компетентен да приеме тълкувателните постановления е само Пленумът на ВС. Самото приемане предполага спазване на определен ред: предложение, което може да прави само определен орган; задължително получаване на мненията на общите събрания на окръжните съдилища; изслушване мнението на министъра на правосъдието и заключението на главния прокурор и приемане с гласуване от мнозинство на целия списъчен състав от съдии. Тълкуванията в постановленията на Пленума са формулирани общо и абстрактно като разпоредби на нормативен акт. Съгласно чл. 59 ЗУС тълкувателните постановления са задължителни за съдилищата и особените юрисдикции, както и за административните органи, актовете на които подлежат на съдебен надзор. От тази характеристика на тълкувателните постановления се вижда, че те притежават съществените признаци на нормативните актове.
Това, с което тълкувателните постановления се отличават от останалите нормативни актове, се състои в тяхната своеобразна форма, включваща мотивите и самите правила като неделимо единство. Освен това, засега не е нормативно установен редът за тяхното официално обнародване, макар че те се разгласяват служебно от ВС по начин, който практически дава възможност да стигнат до знанието на задължените да ги прилагат. По съдържание тълкувателните постановления могат да съдържат само тълкуване на правни разпоредби или да преодоляват правни празнини чрез аналогия, прилагане по аргумент за противното и по аргумент за по-силното основание. Пленумът на ВС е властен да издава тълкувателните постановления само по тези нормативни актове, които спадат към категорията на съдебните, т.е. които се прилагат от съдилищата и особените юрисдикции. Това следва от задачата на ВС да упражнява върховен съдебен надзор, който обхваща съгласно чл. 132, ал. 1 и 2 от Конституцията съдилищата и особените юрисдикции. Доколкото някои административни актове подлежат на съдебен контрол, органите, които ги издават, също са длъжни да спазват тълкувателните постановления – чл. 59 ЗУС.
Тълкувателните постановления са подзаконови, производни, зависими нормативни актове, затова спрямо тях се прилагат всички разпоредби, които важат за този вид актове, например с отмяната на тълкувания нормативен акт отпада и тълкувателното постановление и пр.
5. Срещу характеристиката на тълкувателните постановления като вид нормативни актове се правят различни възражения, които са били разглеждани в литературата[16]. Тук ще вземем отношение само по някои нови възражения.
Преди всичко се възразява: Конституцията определя нормотворческите органи, а сред тях не фигурира Пленумът на Върховния съд. Не е посочен Пленумът на Върховния съд и в ЗНА. Не трябва обаче да се отминава чл. 2 ЗНА, според който нормативни актове могат да издават само органи, предвидени от Конституцията, от закони или от укази. В Конституцията и в ЗНА не се изчерпва списъкът от нормотворчески органи, нито видовете нормативни актове. В чл. 58 и 59 ЗУС се оправомощива изрично Пленумът да издава тълкувателни постановления, които са, както се посочи, вид нормативни актове[17].
Аргумент в подкрепа на нормативния характер на тълкувателните постановления предлага самата Конституция и той е твърде съществен. В чл. 129 от Конституцията се предвижда, че „при осъществяване на своите функции съдиите и съдебните заседатели са независими и се подчиняват само на закона“. Според чл. 59 ЗУС тълкувателните постановления са задължителни за съдилищата. Заключението е, че тълкувателните постановления са също закони, т.е. нормативни актове. В противен случай ще се окаже, че съдиите и съдебните заседатели не са независими и не дължат подчинение само на закона. Алтернативата е: или тълкувателните постановления са нормативни актове и затова в съответствие с чл. 129, ал. 1 от Конституцията и чл. 59 ЗУС съдиите са длъжни да им се подчиняват, или тълкувателните постановления не са нормативни актове, но тогава чл. 59 ЗУС противоречи на Конституцията, защото накърнява независимостта на съдиите по непредвиден в нея начин.
Изтъква се, че Пленумът на Върховния съд може да издава тълкувателни постановления, а не да нормосъздава[18]. Във връзка с това се отбелязва, че тълкуването има установително, а нормосъздаването – конститутивно действие. Признава се, че тълкуването може да „изкристализира във формата на норми“ (с. 45), но и тогава то си оставало констативна дейност. Преди всичко налице е вътрешно противоречие, защото се приема, че тълкуването може да бъде извършвано чрез правни норми. Целият въпрос обаче е дали наистина правни норми са само тези, които имат произвеждащо действие и какво се разбира под този термин. Една немалка част от правните норми са вторични, несамостоятелни и се прилагат само във връзка с други норми. Такива са нормите, които установяват целта на нормативния акт, които съдържат дефиниции (легални определения) и др. За да докаже своята теза, Вълканов иска да стесни понятието за правна норма, да създаде ново понятие, което да изключи тълкувателните правни норми. Как обаче той ще съобрази своите възгледи със ЗНА, който урежда като нормативен акт инструкцията и автентичното тълкуване? И какво се печели по същество от това стесняване на понятието за правната норма[19]?
Повечето от възраженията срещу разбирането за нормативния характер на тълкувателните постановления почиват върху изложеното вече гледище, че нормативен акт е само този, който съдържа нови правни норми. Затова например се посочва, че тълкувателните постановления само унифицират съдебната практика[20]. Наистина тълкувателните постановления унифицират и обобщават съдебната практика, но те постигат това чрез нейното нормативизиране, т.е. чрез формулирането на тълкуванията като задължителни правила. Тълкувателните решения на общите събрания на ВС също унифицират практиката, но те не я нормализират просто защото тези решения служат само за ръководство на съдилищата и на особените юрисдикции. Очевидно законодателят степенува задължителната сила на тълкувателните решения: тълкуването на общото събрание на ВС служи като ръководство за съдилищата; тълкуването на Пленума на ВС е задължително за съдилищата. Но законодателството може да включи тълкуването на Пленума в закона. Случаите в законодателството да се пренасят тълкувания на Пленума на ВС са обикновено явление, и то не само у нас, но и в други социалистически държави[21]. Без съмнение има съществена разлика между тълкувателните положения, които се съдържат в тълкувателните постановления на Пленума на ВС, и в закона, макар че по съдържание може да няма разлика. Но разлика по съдържание може да няма и между обикновено съдебно тълкуване по конкретни дела, т.е. между съдебната практика, и обобщаването и отразяването й в закона. Въпросът е за юридическата сила на тези актове, а тя е именно различна. Много нормативни положения просто закрепват съдебната практика или тълкувателни решения на общите събрания, съответно тълкувателни постановления на Пленума. Може ли да се каже, че докато не са в закона, те имат само унифициращо и констативно действие, а като са в закона – нормосъздаващо и конститутивно действие? А те са по съдържание едни и същи. Разликата е в юридическата сила и в правния режим на съответния акт. Налице са различни степени на юридическо действие и на режим на правните актове. Тази разлика обаче не засенчва общото между положенията, които са формулирани като задължителни правила. И тук още веднъж може да се посочат инструкциите, които също като тълкувателните постановления, се състоят от задължителни указания по прилагането на един закон и по унифицирането на практиката и въпреки това са признати официално за нормативни актове от ЗНА. Изводът е, че не е решаваща функцията на тълкуването, а правната форма, в която то е облечено.
В същия ред на мисли се възразява, че когато в тълкувателните постановления се изполва аналогията, не се създават правни норми, защото аналогията е правоприложен, а не правотворчески способ[22]. Прилагането по аналогия се извършва с помощта на тълкуването. Когато прилагането на аналогията по отделна група случаи се установи с тълкувателно постановление, това ще рече, че се определя задължително прилагането на една правна норма за случаи, които не са изрично уредени в закона. По този начин тълкувателните постановления чрез аналогията разширяват обхвата на действие на правните норми. И доколкото това разширение е задължително и има общ характер, то става нормативно. Има разлика между прилагането по аналогия по конкретно дело и прилагането по аналогия въз основа на предписание на тълкувателно постановление. Последното е равносилно на техниката на препращане. При наличност на тълкувателно постановление отделният съд вече не извършва прилагане по аналогия, а прилага самото постановление, което е предрешило, и то по задължителен начин прилагането по аналогия.
Нормативният характер на тълкувателните постановления се оспорва с аргумента, че те не се обнародват. Наистина нормативно установен ред за обнародване няма и това е сериозна слабост на досегашната уредба, коато трябва да се преодолее[23]. Тълкувателните постановления следва да се обнародват в Държавен вестник, както всички инструкции и други общи тълкувателни актове. Не бива обаче от този пропуск на законодателя да се прави неверен извод. В чл. 37, ал. 1 ЗНА е установено изискване за обнародване само на част от нормативните актове. Според ал. 2 нормативните актове на народните съвети е достатъчно да се разгласят в района. Знае се, че тъкмо така се постъпва и с тълкувателните постановления, които се изпращат служебно на съдилищата от ВС и от Министерството на правосъдието и се обнародват в сп. „Социалистическо право“ и в сборниците със съдебната практика на ВС. Макар и късно, но винаги има разгласа, а тя е своевременна за тези, които са длъжни да прилагат тълкувателните постановления.
Аргументът, че тълкувателните постановления имат обратно действие, а нормативният акт по правило има действие за в бъдеще, търпи също бележки. Не може от действието на акта да се прави преценка за неговата същност. Редица норми в гражданските закони имат обратно действие. Тълкувателните укази на Държавния съвет могат да имат обратно действие или действие само за в бъдеще и въпреки това те са все нормативи актове. При това обратното действие на тълкувателните постановления е ограничено по време до срока, в който може да се иска преглед. Следователно тълкувателните постановления не ретроагират към момента на влизане в сила на нормативния акт.
По-особен интерес представлява въпросът за мястото на тълкувателните постановления в йерархията на нормативните актове. Не бива от трудността на отговора на този въпрос да се черпи аргумент в полза на ненормативния характер на постановленията. За да се определи мястото на тълкувателните постановления в нормативната йерархия, се налагат някои предварителни уточнения. Според това дали един нормативен акт урежда за първи път определени отношения или само детайлира, конкретизира и тълкува вече съществуваща уредба, той бива първоначален или производен. Това деление на нормативните актове не трябва да се смесва с делението им на закони и подзаконови актове. С подзаконов акт също може да се даде първоначално регулиране (аргумент от чл. 6, т. 2 ЗНА)[24]. Производните нормативни актове може да се разделят на две групи: нормативни актове по прилагане на предходни нормативни актове, издадени от по-горестоящи органи или от същия орган; нормативни актове по тълкуване на други нормативни актове. Втората група нормативни актове се наричат интерпретационни. Общото за производните нормативни актове е, че са зависими по основание за издаване, по обхват, по основната част от съдържанието, по действие във времето спрямо лицата и мястото от първоначалните нормативни актове. Производните нормативни актове следват като „принадлежност“ съдбата на първоначалните нормативни актове.
Като правило в йерархията на нормативите актове първоначалните стоят над производните. Това важи както в случая, когато двата вида актове са издадени от едни и същи, така и когато са издадени от различни държавни органи. Така ако Министерският свет е издал първоначален акт, например постановление или правилник, а след това е приел наредба за прилагане на техни разпоредби, наредбата като производен вторичен акт трябва да е съобразена с постановлението, съответно правилника.
Производните актове обаче биват два вида: по прилагане и по тълкуване на друг акт. Когато e налице автентично нормативно тълкуване, той има същата юридическа сила, както и тълкуваният нормативен акт. Макар че този интерпретационен акт е производен и зависим, неговото нормативно съдържание е свързано и неотделимо от това на тълкувания акт и затова те са на едно равнище. Това се отнася например за закона и указа и указите за тяхното тълкуване, за нормативните актове на Министерския съвет и нормативното тълкуване, дадено от него, и пр. По-различно е положението на това нормативно тълкуване, което не е автентично, а например е дадено в инструкция. То трябва да съответствува на точния смисъл на тълкувания нормативен акт и затова спрямо него трябва да намери приложение на общо основание чл. 15 и сл. ЗНА. Ето защо, ако правораздавателен орган установи, че това официално нормативно тълкуване противоречи на нормативен акт, щом то не е автентично тълкуване, този орган ще трябва да приложи своето тълкуване на нормативния акт. Срещу такава инструкция главният прокурор трябва да подаде протест въз основа на чл. 16, ал. 2 ЗНА.
Обхваща ли съдебният контрол по чл. 15, ал. 2 ЗНА и тълкувателните постановления на Пленума на ВС? Струва ми се, че отговорът трябва да бъде отрицателен. В чл. 15 и 16 ЗНА са изброени изчерпателно видовете нормативни актове, които правораздавателните органи следва да не прилагат, когато противоречат на нормативни актове от по-висока степен. Това са четири вида подзаконови актове: постановления, правилници, наредби и инструкции. От съдебния контрол са изключени Конструкцията, законите и указите. Съответствието на последните два вида нормативни актове с Конституцията се преценява само от Народното събрание – чл. 85, ал. 2 от Конституцията. ЗНА не намира приложение спрямо тълкувателните постановления, които се уреждат в ЗУС, а в него не е установена такава контролна компетентност на съдилищата. Съдилищата не могат да упражняват контрол върху тълкувателните постановления и поради съдебнонадзорната им зависимост от Пленума на ВС. Тази зависимост е условие за осигуряване на единство при тълкуването и прилагането на нормативните актове от съдилищата. Налице е сходно положение като в администрацията, която е длъжна да прилага подзаконовите нормативни актове на своите по-горестоящи органи, без да има право да преценява тяхната законосъобразност. Изискването за дисциплина и еднаквост в дейността на съдилищата, съответно на администрацията, налага нова разрешение. Разбира се, то не означава, че тълкувателните постановления са неконтролируеми. Върху тях се упражнява контрол заедно с останалата дейност на ВС от Народното събрание, а между сесиите – от Държавния съвет, съгласно чл. 132, ал. 3 от Конституцията. Главният прокурор би могъл, когато намери, че дадени тълкувателни постановления изцяло или в отделни части противоречат на нормативни актове, да поиска да се даде автентично тълкуване от издателя на съответния нормативен акт и по този начин да се стигне пряко или косвено до отмяна на противозаконното тълкувателно постановление. И други държавни органи могат да поискат отмяна на такива постановления въз основа на чл. 16 ЗНА и на принципа на социалистическата законност. Това обаче, което следва да се подчертае, е, че съдилищата са длъжни да прилагат тълкувателните постановления, без да могат па преценяват тяхната законосъобразност, докато те могат и са длъжни да преценяват „законосъобразността на актовете на Министерския съвет и на другите органи на държавно управление, както и на местните органи на държавната власт. Този извод недвусмислено произтича от чл. 15, ал. 2 ЗНА във връзка с чл. 59 ЗУС. И той твърде релефно отделя особената юридическа сила на тълкувателните постановления всред другите видове подзаконови нормативни актове.
6. Един от аргументите, с които се полагат усилия да се докаже ненормативният характер на тълкувателните постановления, е и броят на авторите, които застъпват това гледище, и, разбира се, техният авторитет.[25] За съжаление при посочване на авторите и на заетите от тях становища не се проявява нито необходимата обективност, нито изискваната точност. Преди всичко приведените становища датират повечето отпреди новата Конституция, а всички – преди ЗУС от 1976 г., без това изрично да е отбелязано. Освен това Вълканов търси отговор у авторите на въпроса дали съдебните органи изобщо имат нормотворческа функция, а не само за характера на тълкувателните постановления. Най-сетне някои автори са цитирани непълно и неточно или не са направени от гледищата им налагащите се изводи. Така Ст. Павлов приема, че тълкувателните постановления са по своята същност „подзаконови актове“, но те не създават и не могат да създадат нови правни норми[26]. Макар и трудът на Павлов да предхожда Конституцията и ЗУС, от посоченото следва, че тълкувателните постановления според него са нормативни актове с тази особеност, че не съдържат нови правни норми. Защото същият автор приема, че прилагането на закона в нарушение на тълкуване, дадено от Пленума на ВС, е основание за отмяна на присъдата, също както ако е нарушено тълкуване на Държавния съвет (с. 702). Не е посочено становището на Ж. Сталев за тълкувателните постановления, а само за съдебните актове въобще. През 1970 г. Сталев приравнява тълкувателните постановления на авторитетното тълкуване, като под него разбира официалното задължително нормативно тълкуване[27]. Неизвестно защо обаче е премълчано от Вълканов становището на Сталев от 1976 г.[28] Във връзка с рецензирания труд Сталев споделя съвсем определено „поддържаната от авторите правилна теза, че тълкувателните постановления на Пленума на ВС са подзаконови нормативни актове. Защото нормативен е само този акт, който е източник на правни норми“ (с. 133-134). И по-нататък Сталев продължава, че авторите на труда трябва да преодолеят колебанието и „да признаят за правни норми правилата, изработени от съдилищата, с които законът се конкретизира или детайлизира“ (с. 134)[29].
7. При използване на съветската литература по разискваните въпроси следва да се има предвид доста различната по формулировка уредба на тълкувателните постановления в Положението за ВС на СССР от 12.II.1957. Съгласно чл. 9, б. „в“ Пленумът на ВС „разглежда материали по обобщаване на съдебната практика и съдебната статистика, дава ръководни разяснения на съдилищата no въпроси на прилагането на законодателството при разглеждане на съдебните дела“. Въз основа на този текст голяма част от съветските автори приемат, че тълкувателните постанов-ления представляват нормативни актове[30]. Отделните автори дават различни нюанси, като например наричат тълкувателните постановления „подзаконови правни норми“, „тълкуване, което има нормативен характер“, „задължителни правила за прилагане и изпълнение на действуващото законодателство“ (с. 103) и др.[31]
Това, което може да се констатира и трябва да се подчертае, е, че в специалните изследвания, посветени на тълкувателните постановления на пленума на ВС в СССР, изградени не по абстрактно-теоретичен път, а чрез конкретен анализ на отделните постановления и на начина на упражняване на тълкувателната функция от пленума, господствува разбирането за нормативния характер на постановленията. Същевременно авторите изразяват единодушното разбиране, че пленумът на ВС не може да създава нови правни норми, а освен това и структурата на правните норми в тълкувателните постановления е по-особена в сравнете с обикновената структура на останалите правни норми.
8. Марксистко-ленинската философия въздига практиката като най-добър критерий за истинността на теорията. Насочим ли вниманието си към практиката, констатацията може ш бъде само една: липса на всякакви спорове относно задължителността па тълкувателните постановления като нормативни актове, и то пряко за съдилищата и особените юрисдикции и косвено – за всички, които участвуват в правораздаването, включ. и за страните. Ако се прегледат решенията на ВС през коя и да е от последните години, ще се установи, че едва ли не всяко трето от тях съдържа позоваване на тълкувателни постановления. В много случай постановленията се използуват дори като нормативно основание за решаване на спора. Това се отнася особено за онези материи, които са твърде лаконично уредени законодателно и за които има няколко подробни тълкувателни постановления, например непозволеното увреждане, имуществената общност, издръжката, родителските права, делбата и др. Не са редки случаите, когато направо като основание за решаване на спора наред със закона се сочи и съответното постановление. Многобройни са случаите, в които тълкувателните постановления, са основание за отмяна на решения, постановени в противоречие с тях. Твърде често в съдебните решения се извършва позоваване на тълкувателни постановления, за да се съкратят мотивите, като се препраща към тях[32]. Авторитетното тълкуване на ВС не само задължава съдилищата, но издига престижа и доверието към съдебния акт.
9. Не е възможно тук да се разгледат всички въпроси на тълкувателните постановления. Дори и въпросите за характера им не се изчерпват като история и теория. Очевидно е обаче, че те заслужават да станат обект на по-цялостно и всестранно разглеждане, като се знае какво голямо значение имат както за съдебната практика и практиката на правоприлагането изобщо, така и за законодателството, а също и за теорията и практиката на тълкуването на правните източници. С изменението и допълнението на Закона за държавния арбитраж (ДВ, бр. 33 от 1977 г.) се разшири приложното поле на тълкувателните постановления. Сега вече съгласно чл. 25 а ЗДА и общото събрание на ВДА има право да издава тълкувателни постановления, но само за разпоредби, които се прилагат в отношенията между социалистически организации. Тези постановления се приемат при кворум най-малко от 2/3 на всички арбитри на ВДА. Постановленията са задължителни за всички арбитражи. Всичко, което се приеме за характера на тълкувателните постановления на пленума на ВС, съответно вече ще се отнася и за тези на общото събрание на ВДА, с ограничението за компетентността на последното. Държавните арбитражи вече ще трябва да се съобразяват с двата вида тълкувателни постановления – на пленума на ВС и на общото събрание на ВДА.
Досега тълкувателните постановления се разглеждаха в теорията главно с оглед на характера им. Отдавна вече този ограничен подход трябва да се преодолее. Развитието и практиката поставят и много други въпроси. Така например заслужава по-пълно и точно да се уреди с вътрешен акт на ВС, съответно на ВДА, редът за изработване и приемане на тълкувателни постановления, сроковете за получаване на съответните мнения от окръжните съдилища, необходимостта да се чуе мнението на ВДА по нормативи актове, които имат действие и в отношенията между социалистически организации, и др. Желателно е да се внесе единство и в структурата на тълкувателните постановления. Навреме трябва да се уточни и разграничи компетентността на пленума на ВС от тази на общото събрание на ВДА, за да се избягнат противоречиви тълкувателни постановления на тези два органа. Защото в отношенията между социалистическите организации се приемат и много разпоредби, които имат сила и за други по субектен състав граждански отношения, като например ЗЗД, ГПК и пр. Би трябвало общото събрание на ВДА да приема постановления само по разпоредби, които се прилагат единствено в отношенията между социалистическите организации. Освен това с оглед на различната компетентност на двата органа общото събрание на ВДА трябва да се смята обвързано с тълкувателните постановления на пленума на ВС, затова юридическата сила на последните трябва да стои по-високо в йерархията на интерпретационните актове. Първостепенно значение придобива въпросът за обнародването на тълкувателните постановления. Като средство за укрепване на социалистическата законност те трябва своевременно и широко да бъдат разгласявани по начин, който гарантира, че ще стигнат както до тези, които пряко са задължени да ги прилагат, така и до всички онези, които косвено изпитват тяхната задължителност.
Дългогодишната практика в социалистическите страни е показала необходимостта от тълкувателните постановления на пленумите на върховните съдилища като форма за ръководство, във връзка с осъществявания от тях върховен съдебен надзор. Задача пред теорията и практиката е как да се даде адекватна на потребностите по-конкретна правна уредба на тези актове която да повиши ефективността им за укрепване на законността, а също да съдействува за подобряване на практическата дейност по тяхното издаване. Коректната и непредубедена конструктивна научна дискусия може да дпринесе за това.
[1] Публикувана в сп. „Правна мисъл“, 1978, № 1, с. 66-76.
[2] Авторът не се нуждае от никакво представяне. За библиография може да се видят данните в сп. „Съвременно право“, 2002, № 2, както и в Юбилеен сборник в памет на професор Витали Таджер. С., Сиби, 2003.
[3] Вж. заключителната статия по дискусията в СССР в СГП, 1956, № 8.
[4] Повод да се вземе отново отношение по някои въпроси на тълкувателните постановления е поместената в кн. 3 за 1977 г. на списанието статия на д-р В. Вълканов, озаглавена „Съд и нормотворчество“.
[5] Вж. В. Вълканов, който на с. 39 поддържа: „Преобладаващата част от юристите у нас решително се обявяват против една осъществявана от съдебните органи нормотворческа функция.“ И по-нататък авторът не разграничава различните съдебни органи, а приписва съществуването на становище, според което съдилищата са имали нормотворчески функции. Така на с. 41 четем: „Тезата, че съдът изобщо и ВС в частност освен правораздавателни функции има още и нормотворчески функции у нас, се поддържа главно (ако не единствено) от В. Таджер.“ Подобна теза липсва в посочения мой труд „Гражданско право на НРБ“, Обща част, дял I, Наука и изкуство, С., 1972, с. 81. И най-добро доказателство в подкрепа на това е фактът, че Вълканов предава становищата ми само за тълкувателните решения на общите събрания и за тълкувателните постановления на Пленума. Няма разлика обаче между „съда изобщо и ВС в частност“ и общите събрания или Пленума на ВС. Трудно ми е да разбера как и защо Вълканов прави обобщения, които са в явно противоречие със застъпеното от мен. На с. 78 от учебника ми пише: „По своето съдържание и действие съдебните актове могат да бъдат два вида: едни от тях са постановени по конкретен материалноправен или процесуален въпрос. Те имат действие само за страните, съответно за техните правоприемници, за съда, който ги е издал. Други съдебни актове обаче се постановяват не по повод на конкретен спор, а по общи въпроси... Не може да има съмнение по българското право, че съдебният акт, постановен по конкретен гражданскоправен спор, не представлява източник на гражданското право.“
[6] Един бърз поглед върху ЗУС показва колко разнородни са функциите на съдилищата, а заедно с това и видовете актове, чрез които ги упражняват: превантивна, надзорно-възпитателна, правораздавателна дейност, дейност по анализ и обощаване на практиката, сигнална дейност, ръководство и контрол на съдебните изпълнители и нотариуси, ревизии върху по-долу стоящи съдилища и др. По-особени са правомощията на ВС, които включват и правото на законодателна инициатива. По своето правно естество разнородната дейност на съдилищата е различна и следва да се уточнява конкретно.
[7] Вж. становищата на авторите от тази втора група: Л. Василев. Гражданско право на НРБ. Обща част. С., Наука и изкуство, 1956, с. 50-51; Б. Спасов. По въпроса за Пленума на ВС и неговите постановления. – Социалистическо право, 1956, № 5, с. 1-11; от същия автор. Въпроси на новата Конституция. С., Наука и изкуство, 1973, с. 223; Б. Спасов, Г. Желев. Държавно право на НРБ. Ч. II. С., СУ „Кл. Охридски“, 1974, с. 274-275. На с. 274 Б. Спасов приема: „Тези постановления само тълкуват авторитетно правните норми и дават на съдиите принципни указания за тяхната дейност, извлечени от действуващото право“. На с. 275 четем: „Обстоятелството, че съдържащите се в постановлението ръководни указания са задължителни за съдилищата, не обуславя не от тяхния нормативен характер, не и от инстанционната обвързаност..., а от ръководната функция на този съд, която намира израз в указанията на неговия Пленум“.
[8] Подобно изискване не се съдържа в конституциите на другите социалистически държави, вж. например чл. 153 от новата Конституция на СССР, но то се извежда по пътя на тълкуването.
[9] В. П. Кашепов. Вопросы организации судебной деятельности в руководящих постановления пленума Верховного суда СССР. Уч. записки, ВНИИСЗ, Вьп. 30, М., 1974, с. 91-93.
[10] Б. Спасов в учебника от 1974 г., с. 272-274, уместно разграничава три функции на ВС – правосъдна, функция по върховен съдебен надзор и функция по върховно съдебно ръководство.
[11] Вж. вместо други А. В. Мицкевич. Акты высших органов Советского государства, М., Юридическая литература, 1967, с. 27-28; Ж. Сталев. Норми относно норми. – Правна мисъл, 1977, № 2, с. 5.
[12] А. В. Мицкевич. Пос. съч., с. 42 и сл.
[13] Най-изтъкнатият застъпник на това разбиране е П. Е. Недбайло. Применение советских правовых норм. М., Госюриздат, 1960, с. 355.
[14] П. Е. Недбайло. Пос. съч., с. 346, 485.
[15] В тълкувателните постановления понякога се възпроизвеждат законови разпоредби, включват се препоръки, напомняния, констатации и др.
[16] В. Таджер. Пос. съч., с. 81 и сл.
[17] В. Вълканов отминава с пълно мълчание чл. 58 и 59 ЗУС. Поради това според него „нашата правнонормативна система не съдържа норма, оправомощаваща съдебните органи (подчертаното мое) да издават нормативни актове (пос. съч., с. 43-44). Прави впечатление, първо, че вместо действуващият ЗУС се привеждат разпоредби от отменения ЗУС. Второ, търси се оправомощаване на съдебните органи изобщо, а известно е, че можеда става дума за оправомощаване само на определени органи в системата на ВС, за които в същност се води спорът. Трето, не се подлагат на никакъв анализ тези разпоредби на ЗУС, които носят заглавия като например „правомощия на ВС“ (чл. 43), „правомощия на Пленума“ (чл. 58), „задължителна сила на тълкувателните постановления и на Пленума“ (чл. 59) и редица други.
[18] В. Вълканов. Пос. съч., с. 44-45.
[19] А застъпеното разбиране всъщност възпроизвежда изложеното по-горе становище на Недбайло, че източникът на право трябва да съдържа нови правни норми.
[20] В. Вълканов. Пос. съч., с. 44.
[21] Вж. за СССР В. П. Кашепов. Пос. съч., с. 105. Кашепов нарича създадените от Пленума правоположения „промеждутъчен етап“ от съдебната практика към законодателството, „бъдещи норми“, образци за нови норми на закона.
[22] В. Вълканов. Пос. съч., с. 46-47.
[23] Вж. в този смисъл и Ж. Сталев. Пос. съч., с. 11.
[24] Първоначални са например Правилникът за организация на стопанската дейност, Правилникът за капиталното строителство, Наредбата за плащанията и др.
[25] В. Вълканов. пос. съч., с. 39-41.
[26] Вж. от него Наказателен процес на НРБ. С., Наука и изкуство, 1971, с. 84-85.
[27] Ж. Сталев. Българско гражданско процесуално право. С., Наука и изкуство, 1970, с. 101 и 377. Към „авторитетното тълкуване спадат и общите тълкувателни постановления на пленума на ВС... Те са задължителни за съдилищата... и за особените юрисдикции“ (с. 101). „Като противоречие с материалния закон трябва да се третира несъобразяването на решението с тълкувателните указания, дадени от пленума на ВС съобразно чл. 18 ЗУС...“ (с. 377).
[28] Вж. рецензията на Ж. Сталев върху съветския труд Судебная практика в советской правовой системе, под ред. на С. Н. Братусь, А. Б. Вангеров. М., 1975; рецензията е поместена в Правна мисъл, 1976, № 4, с. 131-134.
[29] Вж. там и други интересни разсъждения в подкрепа на становището за подзаконовия нормативен характер на тълкувателните постановления, с. 132-133.
[30] Вж. посочените автори у В. П. Кашепов с. 101-102, а също и у С. Н. Братусь, А. Б. Венгеров. Судебная практика в советской правовой системе.
[31] Н. Н. Вопленко в Акты и официального толкованяя в юридической практпке пленума Верховного суда СССР в сб. Вопросы теории государства и права, Межвузовский научны сборник, вьп. 4, Саратовский университет, 1976, с. 156 и сл., приема, че тълкувателните постановления имат „безусловно нормативен характер“ (с. 163). В своята студия Вопленко разглежда твърде интересни въпроси за тълкувателните постановления. Бихме искали да посочим някои негови разбирания във връзка с тълкувателните постановления. „Като уточнения и детайлпзация на структурните елементи на тълкуваните норми въз основа на логическото развитие на мисълта на законодателя те образуват допълващи подзаконови правила за разбиране и прилагане на законодателството. По този начин се създава новост във външната форма за изразяване на изискванията на правните норми“ (с. 164). „Важно място в постановленията на пленума на ВС заемат нормативните положения, създадени в резултат на преодоляване на празнотите в действуващото законодателство чрез прилагане па аналогията на правото или на закона“ (с. 165).
[32] Вж. конкретни примери в статията ми „Систематичен преглед на практиката на ВС на НРБ – Гражданска колегия, 1975 г. по въпросите на общата част на гражданското право“. – Правна мисъл, 1977, № 5.