Съдебно право

Инспекторатът към ВСС – накъде?

Николай Гунчев и Памела Бучкова*

Може да откриете изследването и публикувано на www.legalworld.bg или в прикачения файл.

I. Общи бележки

Остър, тревожен, критичен и дори унищожителен. Така бе определен, след публикуването му в края на м. март т.г., докладът на Сметната палата за извършен одит на изпълнението „Институционално изграждане и ефективност на инспекционната функция на Инспектората към Висшия съдебен съвет”.

Независимо от възникналия спор относно компетентността на Сметната палата да проверява дейността на Инспектората, изготвеният доклад съвсем логично и оправдано повдигна множество въпроси свързани с бъдещето на този орган, още повече, че констатациите в него се припокриват с критиките, които Съюза на съдиите в България и ресорните неправителствени организации неведнъж са отправяли към управлението и работата на Инспектората. Впрочем, равносметката за актуалното състояние на Инспектората не се базира само на посочения доклад. В ежегодните доклади на Европейската комисия за България по Механизма за сътрудничество и оценка също не са спестени упреци към Инспектората, като в последния от тях се препоръчва органът да „преориентира своята работа и премине от формален към качествен подход при инспекциите”. Затова, дори да се приеме за основателно възражението на главния инспектор с изтекъл мандат и в оставка за недопустимост на извършения одит от страна на Сметната палата, то не бива да се игнорират направените констатации и отправените предложения и препоръки в документа, които действително могат да доведат по-висока ефективност в работата и до подобряване на репутацията на Инспектората.

В доклада на Сметната палата са намерили отражение констатации свързани с множество пропуски, нарушения и недостатъци, които в крайна сметка определят дейността на Инспектората като „недостатъчно ефективна за постигане на целите свързани с реформата в съдебната система”. Така, след петгодишен период от създаването му изглежда, че наистина, както се сочи в доклада, „институционалното изграждане на Инспектората все още не е приключило”. Липса на приоритети, непрозрачна работа, субективно управление и незаконосъобразни управленски решения, липса на условия за адекватно планиране на инспекционната дейност, различни критерии за оценка на магистратската работа – това са само част от тревожните констатации намерили отражение в Доклада на Сметната палата. Сериозен източник на безпокойство е прокрадващият се извод, че Инспекторатът се е провалил в мисията да гарантира прозрачност в работата на съдебната система и доверие на обществото в правораздаването.

За да не се обезсмисли съществуването на Инспектората към ВСС е нужно ясно съзнаване на неговата роля, като независим конституционно установен колегиален държавен орган създаден, за да участва активно в изпълнението на стратегическата за страната ни цел – чрез повишаването на отчетността на съдебната система да се постигне нейното по-добро управление, противодействие на корупцията и качествено правосъдие. Съществена роля на инспектората е да „анализира събраните при проверките данни и да предприема мерки за преодоляване на слабостите, вкл. чрез предлагане на носителите на законодателна инициатива на проекти за конкретни законодателни промени”[1]. Можем да се съгласим също, че основна задача на Инспектора е „да диагностицира и да предлага мерки за подобряване на организацията на всеки съд и прокуратура, на системата като цяло, включително чрез предлагане на възможности за равномерно разпределение на делата сред всички съдии в страната”[2].

Очакванията на държавата и обществото към Инспектората са големи и предполагат усърдие, активност, динамика и най-вече резултатност и прозрачност в работата на този орган. Прочитът на чл. 54 от ЗСВ, който закрепва правомощията на Инспектората, обаче оставя впечатлението, че този орган изпълнява само функции по наблюдение и обобщение на направените при наблюдението констатации. Липсва ясна законова норма, която да дава възможност на инспектората да извършва анализи на обобщените данни, въз основа на които да предлага или сам да предприема мерки за преодоляване на проблемите, включително и чрез разработването на идеи за въвеждането на добри практики. Чл. 54, ал.1, т.7 от ЗСВ дава известна възможност тези функции на Инспектората да бъдат доразвити в приетия от него правилник, но това не е сторено. В този смисъл не е за пренебрегване становището на Сметната палата, че „разпоредбите на Правилника не са в достатъчна степен ясни, пълни, точни и актуални”.

Както е посочено в доклада на Сметната палата, Инспекторатът изпълнява цели предвидени в Стратегията за продължаване реформата на съдебната система в условията на пълноправно членство в Европейския съюз, одобрена с Решение на МС № 441 от 2010 г. Тази стратегия предвижда съществено участие на Инспектората в дейността по укрепване на съдебната власт, като Инспекторатът изрично е посочен сред органите по координация и отчитане. Конкретните мерки, които попадат в компетентността на Инспектората са следните:

• уеднаквяване на критериите за дисциплинарните нарушения и наказания в практиката на Инспектората към ВСС, ВСС и ВАС с цел повишаване на ефективността на етичната регулация и дисциплинарния процес;
• засилване на проактивните действия на Инспектората към ВСС за констатиране и противодействие на корупция, развитие на неговия капацитет за инцидентни и тематични проверки при съмнения за корупция. Според стратегията, проактивното търсене на корупционните фактори трябва да стане елемент на проверките и анализите на Инспектората. С тези мерки се цели изпълнението на активни антикорупционни мерки;
• активизиране на дейността на Инспектората за оценка на активността на ръководството по управление на делата, като мярка за дисциплиниране на процеса;

Гореизброените мерки още веднъж доказват, че заложените в ЗСВ правомощия на Инспектората се нуждаят от конкретизация и допълване така, че да открият пред този орган реални възможности за участие в процесите, като му вменят конкретни ангажименти.

В навечерието на избора за нов главен инспектор се налага обективен и отговорен поглед върху настоящото състояние на Инспектората. Необходима е дългосрочна визия за промяна на концепцията за ролята и дейността на Инспектората, както и поемане на конкретни и ясни ангажименти за справяне с проблемите.

В този смисъл би било уместно да се възприеме отправената от Сметната палата препоръка за разработване и утвърждаване на стратегически документ за визията, мисията, целите и приоритетите на Инспектората към ВСС. За целта може да бъде използвана одобрената от Съвета за административната реформа през м.април 2010г. Методология за стратегическо планиране в Република България. Тя съдържа указания за разработване на стратегически планове за действие на институциите, които могат да дадат ценни насоки.

Институционалното утвърждаване и мобилизирането на капацитета на Инспектората също би следвало да се превърне в ключов приоритет на бъдещия ръководител. Доизграждането на институционалния капацитет на Инспектората има пряко отношение и към способността на този публичноправен орган да идентифицира и решава проблеми, да разработва и прилага програми за развитие. Затова би било полезно да се обсъдят възможности за оптимизиране на организационната структура на Инспектората, както чрез създаване на нови звена в общата и/или специализираната администрация, така и, при необходимост, чрез увеличаване на щата на специализираната администрация. Последното е в тясна връзка с изготвянето на стратегически план на инспектората, тъй като в него трябва ясно да се посочи как отделните административни звена в институцията се позиционират по отношение на изпълнение на целите. Всеки един отдел и сектор в Инспектората трябва да има ясна отговорност за постигане на целите и в стратегическия план трябва да се обясни връзката между тяхната дейност и компетентността им по Правилника за организацията на дейността.

Едва ли има съмнение, че за да бъде ефективна ролята на Инспектората при постигане на целите, за които е създаден, ще бъде необходимо да се ревизира правната рамка, като се отстранят несъвършенствата и се създадат още по-добри условия за висок професионализъм и обективност в работа. Не без значение са и гаранциите за независимост и самостоятелност на Инспектората при взаимодействието му с други органи.

Във връзка с това могат да се посочат някои от разрешенията възприети в други европейски съдебни системи[3], въз основа на които и като се вземат предвид националните специфики, да се направят предложения de lege ferenda.

II. Сравнителен преглед

1. Португалия

В португалската правна уредба, оценката на дейността на съдиите е изцяло прерогатив на Висшия Съдебен Съвет (High Council for the Judiciary). Интересно е да се отбележи, че по отношение на прокуратурата и административните съдилища действат със същите контролни функции две отделни институции подобни на Висшия Съдебен Съвет (ВСС).

ВСС представлява конституционен и автономен орган на съдиите в Португалия. Той не част от публичната администрация и не попада под контрола на друг орган, тъй като действа изключително с административни функции: отговаря за назначенията, повишенията, оценката и дисциплинарните производства на съдии.

ВСС се състои от 17 членове: Президентът на Върховния Съд, който действа като председател и се избира пряко от всички съдии във Върховния Съд; 7 члена избирани от парламента; 2 члена назначавани от Президента на Републиката и 7 съдии избирани от всички съдии чрез пряко и тайно гласуване (1 съдия от Върховния Съд, който действа и като заместник председател на ВСС, 2 съдии от Апелативните съдилища и 4 съдии от първоинстанционните съдилища).

Съставът на ВСС включва и структура от 20 съдебни инспектори, в т.ч. Координационен инспектор, който следи за хармонизирането и стандартизирането на инспекционните процедури. Инспекторите са разпределени в 20 географски района със задължения да следят за дисциплинарните въпроси и процедурите за оценка на работата на съдиите в съответните райони. Инспекторите се назначават за срок от 3 години, но не могат да бъдат на тази длъжност повече от 2 мандата. Инспектори могат да бъдат само съдии от Апелативните съдилища, които са получили висока или много висока оценка или по изключение съдии от първоинстанционни съдилища с много висока оценка и не по-малко от 15 години стаж като съдии. Инспекторите се избирате от ВСС чрез тайно гласуване.

2. Румъния

В Румъния има няколко органа, които са ангажирани с контрол, проверка и атестация на дейността на магистратите. Това са Съдебният инспекторат, Върховният съвет на магистратурата и Министерството на Правосъдието.

На 25.05.2012 в Румъния влиза в сила нормативна уредба, която има за цел да засили контрола върху дейността на магистратите. Основните промени засягат страните в дисциплинарните производства и обособяването на функциите по контрол на магистратите в отделен орган – Съдебен инспекторат с отделен бюджет, което има за цел да заздрави неговата политическа и институционална независимост.

Върховният съвет на магистратурата (ВСМ) има отношение към дисциплинарната отговорност на магистратите. ВСМ е орган на съдебната власт и има ролята на гарант за независимостта на съдебната система. ВСМ е независим орган и като такъв се подчинява единствено на закона. Той функционира като постоянен орган, който може да издава решения във връзка с дейността на магистратите. Изпълнява функция по защита независимостта на магистратите от действия, които могат да накърнят тяхната независимост или безпристрастност в процеса на съдопроизводство. Всеки магистрат, който изрази опасения, че по конкретен повод неговата независимост или безпристрастност могат да бъдат застрашени, може да се обърне към ВСМ, който може да възложи проверка от Съдебния инспекторат (СИ).

ВСМ изготвя и съхранява професионални досиета на магистратите в база данни, която съдържа всички данни от тяхната дейност. Също така, чрез своите отдели, ВСМ разглежда дисциплинарните дела срещу съдии и прокурори. Дисциплинарната дейност срещу съдии се осъществява от инспектор от СИ, от Министъра на правосъдието или от Главен съдия, докато дисциплинарната дейност срещу прокурори се осъществява инспектор от СИ, от Министъра на правосъдието или от или от Главния прокурор при Върховния съд.

След законодателните промени от 25 Май 2012, СИ функционира като самостоятелно обособен орган към ВСМ. Годишните разходи на СИ се осигуряват от националния бюджет, отделно от бюджета на ВСМ. СИ действа в условията на оперативна самостоятелност, като има правомощия свързани с анализ, проверка и контрол. СИ се ръководи от главен инспектор, подпомаган от заместник, назначени за 3 години. Това, което отличава СИ на Румъния е обстоятелството, че главният инспектор и неговият заместник се назначават от ВСМ след организиран от него състезателен конкурс. Главният инспектор и неговият заместник могат да бъдат отстранени от длъжност само от общо събрание на ВСМ в случай на неизпълнение или лошо изпълнение на задълженията им. Решението за отстраняване се взима въз основа на независим годишен одитен доклад. Решението може да бъде оспорено пред административното отделение на Върховния Касационен Съд (High Court of Cassation and Justice). По предложение от Главния инспектор, правилата за работата на СИ се приемат от общото събрание на ВСМ и се публикуват в Държавен Вестник.

При осъществяване на своята дейност СИ разполага със собствен персонал, обособен в дирекции, отдели и сектори. Организацията, структурата, функциите и отговорностите на СИ се определя с вътрешни правила, одобрявани със заповед на Главния инспектор и публикувани в Държавен Вестник. ВСМ има правото да подава сигнали и оплаквания относно работата на магистрати в обоснован и писмен вид пред СИ.

СИ осъществява предварителни проверки, които са задължително условие за възбуждане на дисциплинарно производство. След уведомление от ВСМ или от трети лица Съдебните инспектори извършват предварителна проверка, за да установят дали има достатъчно данни за извършено дисциплинарно нарушение. По преценка на съответния инспектор, в случай че не са налице достатъчно данни, той може да прекрати преписката.

В случай на достатъчно данни за дисциплинарно нарушение, инспекторът инициира предварително разследване, което да установи фактите и последиците, както и обстоятелствата, при които е извършено нарушението и всички фактори, които имат отношение към субективната страна и формата на вина.

Съдебният инспектор е овластен да издаде обосновано решение, с което да допусне разглеждането на дисциплинарното дело или да го прекрати. Решението на инспектора трябва да бъде потвърдено от Главния инспектор, който може от своя страна да предприеме действия по дисциплинарно производство или да прекрати производството. Решението за прекратяване може да бъде оспорено от заинтересованата страна пред Апелативния съд в Букурещ.

В случаите, когато дисциплинарни мерки са предприети от Министъра на правосъдието, Главния Съдия или Главния Прокурор, последните могат да уведомят СИ за извършените дисциплинарни нарушения от магистрати.

Предварителна проверка

След получаване на гореспоменатото уведомление, Съдебните инспектори отново извършват предварителна проверка. В случай на липса на достатъчно данни, съдебният инспектор изпраща предложение за прекратяване на производството. В тази хипотеза, Министърът на правосъдието, Главният Съдия или Главният Прокурор могат да решат дали да прекратят производството, да поискат допълнителна (по-обстойна) предварителна проверка или сами да започнат действия по предварително дисциплинарно разследване.

Предварително дисциплинарно разследване.

В случай на достатъчно данни за извършено дисциплинарно нарушение, Съдебният инспектор изпраща до Министъра на правосъдието, Главния Съдия и Главния Прокурор предложение да започнат предварително дисциплинарно разследване. Последните изброени могат да започнат такова предварително разследване. Резултатите от предварителното разследване се изпращат от СИ до лицето, срещу което са предприети дисциплинарни действия, което може от своя страна да поиска тяхното спиране или да предприеме действия по своята зашита пред ВСМ. Дисциплинарното производство се води пред ВСМ от неговия инициатор (Министъра на правосъдието, Главния Съдия или Главния Прокурор) или от назначен техен представител. Решението на ВСМ може да бъде оспорено пред Върховния Касационен Съд.

3. Турция

В Турция дейността на специален орган – Инспекционно бюро (Inspection Board), който функционира като контролен орган за съдии и прокурори, се урежда от Конституцията на Турция от 1982 г., Закон за Висшия съвет на съдиите и прокурорите, Закон за съдиите и прокурорите.

Инспекционното бюро е структура към Висшия Съвет на Съдиите и Прокурорите (ВССП).

Инспекционното бюро се състои от Президент, двама вицепрезиденти, Главен инспектор и инспектори. Всички назначения в Инспекционното бюро се извършват от ВССП. Интересно решение е, че Президентът и двамата му заместници се избират сред най-добрите съдии и прокурори. Главният инспектор се назначава от останалите инспектори, които имат 5 години стаж в Инспекционното бюро. Инспекторите от своя страна се избират сред съдии и прокурори с не по-малко от 5 години стаж.

Инспекционното бюро има следните задължения:

• Проверява и контролира работата на административните и гражданските магистрати. Следи за спазването на процедурни и етични правила, както и предлага оценителни и обучителни програми на ВССП.
• Следи за извършени нарушения по служба и за професионалните качества на магистратите. В случай на необходимост може да инициира проверка или дисциплинарно производство за отделен магистрат.
• Извършва анализ на относимата законодателна уредба и на процедурите, които касаят магистратите, и може да предлага законодателни или процедурни промени.

Инспекционното бюро си взаимодейства с ВССП и със Министерството на правосъдието (Ministry of Judges) по следния начин:

Всички проверки и разследвания се извършват след предложение на третата камара на ВССП и след одобрението на Президента на ВССП. Изпълнителното бюро изпълнява своите задължения от името и под контрола на Председателя на третата камара. Всички инспектори са служебно отговорни пред Президента на Изпълнителното бюро. Той от своя страна отговаря пред ВССП. Последният е независим от Министерството на Правосъдието.

Всички сигнали и оплаквания срещу магистрати се получават в Третата камара, която осъществява проверка за тяхната допустимост. В случай на основателност на сигнала или оплакването, се отправя искане за одобрение от Президента на ВССП за извършване на проверка. При получено разрешение въпросът се отнася до Инспекционното бюро за извършване на проверка. След извършване на проверката въпросът може да бъде отнесен до втората камара за налагане на дисциплинарно наказание или да се върне в третата камара в случай, че се предлага прекратяване на дисциплинарното производство. Едновременно с провеждането на дисциплинарно производство, в случай, че е извършено престъпление, делото се препраща и на Прокуратурата за предприемане на съответни действия по наказателно производство. Президентът на ВССП и заинтересованите страни могат да изискват преразглеждане на решенията по дисциплинарни въпроси в срок от 10 дни. Съответната камара има задължението да извърши преразглеждане. Възражения могат да бъдат направени до заседание на ВССП в срок от 10 дни след преразглеждането. Решението на общото събрание на ВССП е окончателно и не подлежи на обжалване.

4. Албания

Албанската система на съдебна инспекция предвижда два инспектората на съдебна власт: един към Министерство на правосъдието и един към Висшия съвет по правосъдие. Законовата основа за тяхното функциониране е Закон № 8678 от 14 май 2001 г. “За организацията и функционирането на Министерство на правосъдието” изм. и доп.; закон № 8811 от 17 май 2001 г. “За организацията и функционирането на Висшия съвет по правосъдие“, изм. и доп.; и решение на Конституционния съд № 11 от 27 май 2004 г. Юрисдикцията на Министерство на правосъдието да упражнява компетенциите по инспектиране произтича от тази правна рамка, която определя, че Министерство на правосъдието “наблюдава и контролира дейността на съдебната администрация, провежда проверки и дисциплинарни процедури срещу съдиите от първоинстанционните съдилища и апелативните съдилища”. Основната процедура за проверка на съдилищата и/или съдиите е: a) проверка на оплаквания и b) съдебни проверки.

Същността на проверките и механизмите за контрол е защита на обществените интереси и законовите интереси на физически и юридически лица. Това се постига чрез:

• оценка на съответствието със законовите критерии по предмета на проверката;
• документиране на добрите практики съгласно законовите изисквания, и тяхното разпространяване;
• консултиране на проверявания субект за най-правилното приложение на законовите изисквания;
• определяне и коригиране на нарушаването на законовите изисквания и отстраняване на последствията, причинени от тях;
• предприемане на други административни мерки с цел избягване на рисковете, които могат да настъпят по отношение на обществените интереси на физически и юридически лица съгласно изискванията и процедурите, предвидени в правото. 

Процедурата на проверка се съобразява с правилото, че съдебната власт е независима и се упражнява по начин съответен на принципа за контрол на съдебните решения на по-нискостоящите съдилища от по-висшите съдилища, като никой друг орган не може да оценява законосъобразността и основателността на съдебните решения, доколкото те не бъдат промени или отменени от по-висш съд.

Друг важен аспект на дейността по инспектиране се отнася до широката включеност на обществеността в процеса на вземане на решения чрез увеличаване на техния достъп до информация при проверката на жалбите срещу съдии. Отчетността на съдебната система се изисква все повече успоредно със засилване на независимостта и обективността. В Албания инструментът за инспекция гарантира не само по-ефективен процес за защита на правата и свободите  на физическите лица пред  съдебния орган, но преди всичко осъществява реален контрол на гражданите над съдебната система. Социалният контрол от страна на гражданите вече се отбелязва като скорошна и успешна тенденция на мониторинг на съдебната система, тъй като прави възможно установяването на реални проблеми в практиката и същевременно изпълнява функцията на спирачка на  поведенията на злоупотреби и корупция в системата.

На 5 декември 2011 г. двата инспектората са подписали Споразумение “За хармонизиране на процедурите на съдебна инспекция и избягване на препокриването на компетенциите”. Този документ е с технически характер и потвърждава волята и основния ангажимент на Албания да осигури и въведе всички необходими правни и  изпълнителни средства на защита за провеждането на инспекции  на съдебната система с оглед трансформирането им в ефективни средства за мониторинг на правоприлагането. С оглед изпълнението на този документ са сформирани три работни групи с цел интензивна дейност по изпълнение на определените задачи своевременно и по качествен начин: 

• 1-ва работна група – за изготвяне на проекторъководство за инспекция, което има за цел представяне на правилата и начина на работа на структурите за инспекция на съдебната система и отразяване на професионалното им  функциониране в съгласуваност  със съвременните европейски стандарти и добри практики; 
• 2-ра работна група – за изготвяне на стандартизирани действия по инспекция. Тя е изготвила преглед на доклади от инспекция и схеми на доклади, основани на тяхната типология;
• 3-та работна група – за обмен на статистически и съществени данни за оплаквания срещу съдии. Тези данни правят възможно разделното проследяване на случаите на оплаквания, свързани с корупция и нарушаване на етичните правила. В края на всеки месец се обменят статистически данни с цел избягване на препокриването на инспекцията от двата инспектората.

5. Естония

В Република Естония дейностите по инспекция се осъществяват от Министерство на правосъдието, Съдебната система[4] и Прокуратурата

Министърът на правосъдието няма ръководни и дисциплинарни правомощия по отношение на съдиите. Дисциплинарните процедури се предприемат когато има ясни доказателства за елементи на дисциплинарно провинение. Дисциплинарните процедури се започват с подготвяне на дисциплинарни обвинения. Те могат да се предприемат от долуизброените:

1. Главния съдия на Върховния съд срещу всички съдии;
2. Канцлера на правосъдието[5] срещу всички съдии;
3. председател на апелативния съд[6] срещу съдии от първоинстанционни съдилища в териториалната му юрисдикция;
4. председателя на съда срещу съдиите от същия съд;
5. Върховния съд en banc[7] срещу Главния съдия (Chief Justice) на Върховния съд[8].

Дисциплинарните въпроси свързани с дейността на съдиите се решават от Дисциплинарната камара към Върховния съд, която е съставена от 5 съдии от Върховния съд, пет съдии от апелативния съд и пет съдии от първоинстанционните съдилища. Дисциплинарната камара към Върховния съд установява дисциплинарните нарушения и налага дисциплинарните наказания на съдиите.

Ако без основателна причина съдия не изпълни процедурен акт и освен другото, не определи навреме дата за осигуряване провеждането на съдебното заседание в разумен срок от време или ако е очевидно, че срокът, планиран от съдията за изпълнение на процедурния акт или друга организация на процедурата не осигурява провеждането на заседанието в разумен срок от време, председателят на съда трябва да вземе решение за предприемането на мерки за организирането на правоприлагането, което  по презумпция осигурява възможност за финализиране на процедурата в разумен срок. Председателят на съда може освен останалото:

1. да определи разумен срок, през който съдия да изпълни процедурен акт или да финализира процедурата в  зависимост от обстоятелствата;
2. да осигури на съдията други организационни основания за провеждането на процедурата и  организиране на работата и срока;
3. да преразпредели съдебните дела между съдиите с отчитане на плана за разпределяне на задачите;
4. в изключителни случаи може да се отклони от плана за разпределяне на задачите при разпределението на работата, отчитайки основно особеностите на съдебното дело, специализацията на съдията и различната натовареност на съдиите.

Ако се докаже вината на съдия, Дисципплинарната камара взема решение, с което съдията бива „осъден”, че е извършил дисциплинарно нарушение и му се налага наказание. Наказанията са мъмрене, глоба до размера на едномесечната заплата, намаляване на възнаграждението и отстраняване от длъжност (уволнение).

В Естония Министерството на правосъдието има дисциплинарни правомощия по отношение на дейността на прокуратурата. Правомощия по контрол имат също и Главния прокурор и прокурорите от по-ниските нива спрямо подчинените им прокурори.

Дисциплинарните процедури се предприемат когато има ясни доказателства за елементи на дисциплинарно провинение. Заинтересовано лице може да внесе искане за предприемане на дисциплинарна процедура. Искането за предприемане на дисциплинарни процедури се подава в срок от шест месеца след датата, на която лицето, подаващо молбата е разбрало или следва да е разбрало за наличието на обстоятелствата, залегнали в искането. Дисциплинарни процедури се предприемат по искане на заинтересовано лице или по тяхна собствена инициатива, от:

1. Министъра на правосъдието срещу Главния прокурор, водещи публични прокурори или водещ прокурор;
2. Главният прокурор срещу всички прокурори;
3. водещ прокурор срещу прокурори от районната прокуратура под негово подчинение.

В случаите, посочени в подточка 1), Министърът на правосъдието може да реши при предприемане на дисциплинарни процедури, че за дисциплинарното нарушение ще бъде уведомен Министъра на правосъдието.

Лицето, което предприема дисциплинарна процедура, трябва да проведе предварителното разследване на дисциплинарното провинение. Министърът на правосъдието може да възложи на Главния прокурор задачата за предварително разследване, когато процедурата е предприета срещу водещ публичен прокурор или водещ прокурор към Главния прокурор. Лицето, което води предварителното проучване на дисциплинарното провинение, може да събира доказателства и да иска обяснения, необходими за произнасяне по дисциплинарния въпрос. Задължително е да се изискат обяснения от прокурора, срещу когото е предприета дисциплинарна процедура. Лицето, което води предварителното проучване на дисциплинарното провинение, може да възложи задачата събиране на доказателства и искане на обяснения на прокурор, определен от него. Задачата не може да се възлага на прокурор, който е член на дисциплинарната комисия на прокуратурата, прокурор, срещу когото има образувано дисциплинарно производство или прокурори, които са на негово подчинение.

Дисциплинарната комисия на прокуратурата разглежда дисциплинарното провинение на прокурора. Ако е необходимо събирането на допълнителни доказателства, лицето, което разглежда дисциплинарното провинение, отсрочва разглеждането на дисциплинарното провинение, определя дата и място за следващо заседание и възлага задачата за събиране на допълнителни доказателства на лицето, провеждащо предварителното разглеждане на дисциплинарното провинение или на лицето, изготвило обвинението. Дисциплинарната комисия се състои от двама прокурори от Публичната прокуратура, двама прокурори от районната прокуратурата и един съдия, определен от съда en banc (в пълен състав). Дисциплинарната комисия се назначава за срок от три години. Тя избира председател от членовете си, които са прокурори.

Министърът на правосъдието трябва да установи процедури за работата на дисциплинарната комисия, утвърдени с регламент.

6. Италия

В Италия действа Генерален инспекторат, като една от службите, които работят в директно сътрудничество с Министъра на правосъдието. Неговата организация и функциониране се регламентират със Закон 1311 от 12 август 1962  г.

Генералният инспекторат извършва одити, отчита се директно пред Министъра (чл. 9, Закон 1311 от 12 август 1962), и координира дейността си с Департамент „Съдебни въпроси“ (Dag) и Департамент „съдебна организация, персонал и услуги“ (Dog).

Висшият съвет на магистратурата, при изпълнение на неговите задължения, може  да използва Генералния инспекторат (Чл. 8, Закон 195 от 24 март 1958). Предмет на контрол от страна на Генералния инспекторат са всички съдебни отдели.

Генералният инспекторат извършва контролната си функция посредством изготвянето на основно четири категории одитни доклади (Чл. 7, Закон 1311 от 12 август 1962):

Регулярна инспекция: одит, разпореден от Началника на Генералния инспекторат с цел определяне дали съдебните и административните услуги се изпълняват съобразно действащите закони, регламенти и инструкции. Обикновено инспекциите се правят на всеки три години.

Извънредна инспекция: разпоредена от Началника на Генералния инспекторат преди изтичането на тригодишния срок, за отдели, в които има установени или докладвани нередности.

Целева инспекция: Министърът може по всяко време да счете за целесъобразно провеждането на частични проверки в съдебни отдели с цел установяване на тяхната продуктивност, както и обхвата и своевременното изпълнение на работата на магистратите.

Административна проверка: Министърът може да използва Генералния инспекторат за извършване на проверки на персонала в съдебна или друга категория служители в Министерство на правосъдието. Дейността на Генералния инспекторат от името на Висшия съвет на магистратурата (Чл. 8, Закон 195 от 24 март 1958) може да има същия обхват.

Структурата на Генералния инспекторат (Чл. 1, Закон 1311 от 12 август 1962) се състои от: магистрат с функцията на Началник на Генералния инспекторат; магистрат, изпълняващ длъжността заместник-началник на Генералния инспекторат; седем магистрати от Касационния съд с функциите на главни инспектори; дванадесет магистрати от апелативен съд с функции на инспектори. Генералният инспекторат включва и мениджъри и административни служители от администрацията на Министерство на правосъдието.

Министърът на правосъдието е отговорен за дисциплинарните мерки срещу магистратите. Дейността на Генералния инспекторат е функция, която по Конституция попада в отговорностите на Министъра на правосъдието, който е отговорен за организацията и дейността на услугите, свързани с  правосъдието и упражняването на дисциплинарни права (Чл. 107, Конституцията).

Предприета проверка може да се отрази на кариерното израстване на магистрати, чиято оценка е конфиденциална. Одитите на Генералния инспекторат се разкриват, както при процедурите по номинация за завеждащи съдебните отдели, така и при периодични оценки на професионализма (каквито се правят на всеки четири години).

7. Франция

Във Франция правомощията, свързани с провеждането на дисциплинарни процедури и налагането на дисциплинарни наказания, са предоставени на Върховния съвет на магистратурата. Независимо и отделно от него действа Генерален инспектор на съдебната служба, който само в строго определени случаи може да проведе предварителна административна проверка. Той е помощен орган към Министъра на правосъдието. Въпреки липсата на институционална зависимост между двата органа, резултатите от работа на Генералния инспектор влияе върху дисциплинарната практика.

Генералният инспектор се подпомага от заместник главни инспектори, които са магистрати с дълъг професионален стаж като съдии и прокурори, като от 2010 г. се включват като инспектори и юристи с мениджърски и административни функции (inspecteurs greffiers en chef[9]), както и кадри на Националното училище по администрация. Инспекторът извършва постоянни проверки в административните звена на Министерството на правосъдието, както и в съдебните администрации на съдебните органи от първо и второ ниво. Инспекторът е висш магистрат, който се избира от Министъра на правосъдието и се назначава с декрет на Президента на Републиката. Въведена е неписана практика Главният инспектор да бъде излъчен след положително становище от Върховния съвет на магистратурата.

Независимо по какъв въпрос (контрол по функционирането, тематични проверки или друго) и най-вече във връзка с предварителните дисциплинарни проверки, Главният инспектор може да бъде сезиран единствено от Министъра на правосъдието, като изключение правят другите държавни органи, и разбира се, Върховния съвет на магистратурата.

Освен поверените му правомощия, от които основните са по контрол върху функционирането на съдебните институции и изработката на публични политики, Инспекторът може, по искане на Министъра на правосъдието, да извършва административни проверки. Те имат за предмет събирането на информация, която може да констатира дисциплинарни нарушения. Данните трябва да бъдат свързани с поведението на конкретен магистрат или служител или да съдържат информация относима към неправилното функциониране на определена служба (услуга). Целта на проверката е да позволи на министъра на правосъдието да прецени възможността да сезира компетентната дисциплинарна инстанция за констатираните пропуски. Анализът на пропуските и тяхното квалифициране е основано на деонтологичните (нравствени и етични правила) и дисциплинарните правила, приложими за магистратите и държавните служители. Единствено министърът на правосъдието е компетентен да сезира Инспектора за подобна проверка, като резултатите от нея и обективирани в доклад стават достояние единствено на него. Нито проверяваното лице, нито неговият висшестоящ, нито друго лице получава информация за и от доклада. Важно е да се отбележи, че няма норми, които да закрепват конкретните действия при проверките на Инспектора, както тези правила, които съществуват по отношение на административните ръководители в съдебните администрации за упражняването на техните правомощия. Методологията, която се следва от Инспектора, е резултат от дълга практика, която в течение на годините и еволюцията на националното и европейското процесуално право е позволила да се изработят правила, вдъхновени от дисциплинарните процедури, въведени през 1958 г., и от основните принципи на Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи, най-вече по отношение на това, което се отнася до правото на защита – официално уведомление до лицето, срещу което се открива проверката, коректност при администриране на доказателствата, пълнота на разследването, спазване на принципа на състезателност, стриктни условия за изслушване на заинтересованото лице, достъпа до преписката преди заседанието.

На Министъра на правосъдието са предоставени правомощията да взема решения за проверки и решения за санкциониране на магистратите от прокуратурата. Във Франция се прокарват идеи за присъединяване на Инспектора към Върховния съвет на магистратурата, но до настоящия момент това не е сторено.

Към Държавния съвет на Франция е обособена постоянна мисия за инспектиране на административните юрисдикции, в т.ч. административните съдилища и апелативните административни съдилища. Този орган е натоварен да контролира тяхното добро функциониране. Оглавява се от държавен съветник и има в състава си множество от членовете на съвета. Извършва периодични проверки, които целят да оценят резултатите от дейността на административните юрисдикции, както и да анализират констатирани проблеми и да предложат конкретно разрешение.

8. Холандия

В Холандия няма специализиран орган, нито към Правителството, нито към съдебната власт, който да се занимава с инспектиране. Евентуални жалби срещу поведението на съдии или срещу служители на съда (извън случаите на обжалване на съдебните решения) могат да бъдат депозирани в Съда, в който е гледано делото. Всеки съдебен комитет има процедура, по която се разглеждат жалбите. Съдебният съвет няма никакво отношение по тези въпроси.

9. Литва

В Република Литва действа принципът на разделение на властите, вследствие от което Министерството на правосъдието не участва в инспектирането на съдебните дейности.

Администрирането в съдилищата (трибунали) се състои в организационни дейности, поверени на съдебни служители (вътрешна администрация на трибунала) и в надзорни дейности, които се извършват от служители, предвидени от Закона за съдилищата (трибуналите). Последните представляват т.нар. външна администрация на трибунала.

Вътрешната администрация на трибунала включва следните съдебни служители: Председателя и заместник-председателя на трибунала, както и председателя на едно от отделенията в трибунала. Председателят на трибунала организира и контролира администрацията, в това число и спазването на етичните правила, предвидени в Етичен съдебен кодекс, като сред основните му роли е тази да взема мерки за отстраняване на неизправности в административната дейност. Председателят на трибунала разглежда жалбите по повод твърдени нарушения, като оформя резултатите от проверката в доклад, който се предоставя на заинтересованите лица.

Външната администрация на трибунала се осъществява от следните органи:

• Председателят на областния съд за съдилищата във включените в областта общини;
• Председателят на Върховния административен съд за областните административни съдилища;
• Председателите на Апелативните съдилища за областните съдилища
• Председателя на Върховния съд на Литва за апелативните съдилища
• Съдебния съвет за всички съдилища

Съдебният съвет се състои от 21 члена, като всичките са съдии, някои от тях висши магистрати и всичките се избират от Общото събрание на съдиите, чрез делегати от представляваните трибунали.

10. Испания

В Испания съществува Генерален съвет на съдебната власт, който притежава сходни на българския Висш съдебен съвет правомощия. Към Генералния съвет на съдебната власт действа помощен орган – Служба за инспекция, чиито основни правомощия се състоят в проверка и контрол върху функционирането на администрацията на съдебната власт чрез осъществяването на посещения и извършването на действия, които са съгласувани с Генералния съвет на съдебната власт.

Службата за инспекция се оглавява от Директор и един заместник. Състои се от 14 звена: 9 териториални, 4 специализирани и 1 централно, в които има общо 18 инспектори. Измежду тях има по един координатор за всяка автономна област.

Службата за инспекция осъществява 4 вида контрол:

• Обичайни проверки – контрол за изпълнение на качествените и количествените стандарти за управление, организация и дейност;
• Извънредни проверки – по изключителни въпроси, за да се изготвят предложения за отстраняване на проблемите;
• Опознавателни проверки – за събиране на информация по конкретни въпроси, свързани с дисциплинарна отговорност, защита на данни, медиация, запознаване с новоназначени съдии и др.;
• Виртуални проверки – два пъти годишно инспекционните звена поверяват статистически данни и друга информация, за да се уверят в доброто функциониране на съдебните органи или да установят възможни порочни практики.

Инспекционната служба изготвя, по искане на компетентните органи на Генералния съвет, доклади, свързани със нейното собствено положение.

Министърът на правосъдието, ако намери за необходимо, може да се обърне към Генералния съвет с искане да бъде извършена проверка в който и да е трибунал. В този случай Генералният съвет уведомява министъра за предприетите действия. Министърът няма други компетенции в областта на проверка на дейността на съдиите и съдилищата. Той има тези компетенции по отношение на прокурорите, които не принадлежат към магистратурата.

11. Белгия

В Белгия Съвместната консултативна и инспекционна комисия (СКИК) е част от Висшия съдебен съвет. Той е независим конституционен орган, състоящ се от 44 члена и няма дисциплинарна компетентност.

СКИК включва една френско и една нидерландско говоряща комисия, всяка от които се състои от по 8 члена  – 4 магистрати (съдии и/или прокурори) и 4 други лица, които не са магистрати (адвокати, университетски преподаватели и/или обществени представители).

СКИК подготвя предложения и препоръки за одобрение от Общото събрание на Висшия съдебен съвет, които се отнасят до функционирането на съдилищата и прокуратурата и използването на техните ресурси. Тези становища са предназначени за върховните съдии, главните прокурори, Министъра на правосъдието и Парламента. СКИК е също компетентна да извършва одит на съдилищата и прокуратурата, както и да разследва тяхното функциониране. Комисията се подпомага от многопрофилни одитори.

Гражданите могат да изпращат жалби срещу функционирането на съдилищата директно до Висшия съдебен съвет, но СКИК може да формулира становище по тях.

СКИК може да прави следните видове одит:

• одит за спазването на правните процедури и регламент;
• одит за проверка на вътрешната контролна система;
• одит за проверка на разходването на средствата;
• одит за проверка на ръководителите на съдилищата и прокуратурите;
• одит на специфични дейности в съответните съдилища и прокуратури.

СКИК извършва и разследвания на индивидуални и системни нарушения. Разследващият екип се състои от член на комисията и от одиторския екип, като може да бъде оглавен от съдия или прокурор. Докладът от разследването трябва да бъде одобрен от СКИК и след това от Общото събрание на Висшия съдебен съвет. Този доклад може да съдържа препоръки.

III. Изводи и предложения de lege ferenda

След направения кратък преглед на възприетото в други европейски държави прави впечатление, че във всички от разгледаните случаи, с изключение на Белгия, членове на инспектиращите дейността на съдебната власт органи са магистрати.

Би било удачно, при предстоящия дебат за промените в дейността на инспектората, свързани с неговата организационно-управленска структура и правомощия, да бъдат обсъдени следните възможности:

• съставът на Инспектората да се състои само от магистрати (действащи към момента на избора или със завиден стаж като магистрати). Това логично и оправдано, при положение, че инспекторатът проверява именно дейността на магистрати;
• съставът на инспектората да бъде съобразен с количеството на магистратите, като инспекторите да се избират на квотен принцип;
• Главният инспектор и инспекторите да се избират от ВСС, за да се спестят безпринципни политически договорки. Ролята на Народното събрание при избора не гарантира независимост;
• Главният инспектор да е задължително съдия;
• Сега ВСС изготвя доклад за дейността на инспектората. Би трябвало това да се промени и да се предвиди, че ИВСС сам изготвя ежегоден доклад, който предоставя на ВСС. Докладът би следвало да съдържа информация изцяло за осъществената от инспектората дейност, както и за състоянието на всички инспектирани обекти. Докладът следва да съдържа заключения от проведените анализи, както и препоръки.
• при проверките да се отчита натовареността

Посочените дотук предложения съвсем не изчерпват възможните промени в дейността на Инспектората, като би било удачно да се обърне внимание и на отправените препоръки в одитния доклад на Съдебната палата.

Макар в настоящата статия да не бяха обсъдени констатираните в дейността на Инспектората конкретни пропуски и нарушения и неравното третиране на резултатите от извършваните от него проверки, е без съмнение, че те трябва да бъдат преодолени.

* Авторите са съответно съдия във Върховния административен съд и д-р по право, преподавател в Нов български университет

[1] Цитат от Концепция за работата на Инспектората изготвена от съдия Теодора Точкова – кандидат за Главен инспектор

[2] Цитат от Концепция за работата на Инспектората изготвена от съдия Вера Чочкова – кандидат за Главен  инспектор

[3] Като източник на информация са използвани материали от проведената в Рим през м. май 2012г. Трета международна конференция за обмен на опит между държавите – членки на Европейския съюз по темата за отношенията в различните съдебни системи между инспекционните функции на Министерството на правосъдието и съдебните съвети, и/или независимите правителствени органи.

Вж. http://astra.csm.it/AI/pdf/AI-visiteAlCsm4giugno2012-relazioni.pdf

[4] В текстът на английски е използван терминът „Judiciary”

[5] В Естония Канцлерът на правосъдието контролира законосъобразността на действията, предприети от правителството и следи за изпълнението на основните граждански свободи

[6] В превод от англ. ез circuit court

[7] En banc е израз, който означава, че съдът заседава в състав от всички съдии

[8] В правните системи базирани на прецедентното право Chief Justice означава председателстващият член от състава на Върховния съд 

[9] Този термин обозначава юристи, които имат множество експертни функции, свързани с администриране, бюджетиране, анализ и др. и се назначават въз основа на вътрешен или външен конкурс в администрацията на съдебните органи